预算法修改：透明度，预算法修订的基石

增强公共财政透明度,将相关信息准确、完整和及时地公布,是公民直接和间接监督预算工作及其他公共财政工作的前提与基础。

陈若英

在政府最近公布的五项修订原则中,第一项便是“增强预算的科学性、完整性和透明度”。可见,在现行预算法中几乎完全空白的公共财政透明度问题将被提上议事日程。在如此重要的巨变前夕,我们有必要重温和重申公共财政透明度这一基本的民主法治原则对公民个人和公共生活的意义。

增强公共财政透明度,将相关信息准确、完整和及时地公布,是公民直接和间接监督预算工作及其他公共财政工作的前提与基础。“巧妇难为无米之炊”,如果相关信息无法通过相对便利和成本较为低廉的方式获取,公民通过行政和司法途径进行个案监督获得救济便无从谈起。专家和公众所一直倡导的预算立法监督同样需要以相关部门提供和公布的基础信息和预算信息为基础。对在我国变得日益重要的媒体监督而言,其运行几乎完全依赖公开信息;离开了充分和可靠的公开信息,媒体的良心和笔触便失去了用武之地。政府信息公开制度虽以国务院条例的方式在我国确立,但预算信息公开却缺乏上位法所提供的执行保障,非在预算法中予以明确而不能有效实施。

当然,任何法律改革都需要来自内部的动力,对预算透明度的改革尤其如此。可喜的是,这一动力并不缺乏,并已经促使一些地方政府和中央政府部门率先尝试预算信息公开。而这一动力的来源在于:预算透明度关乎政府及其官员的工作效率和声誉,是两者的理性之选。如果不尽早通过法律形式建立和执行中央和全国的预算透明度制度,政府部门难免因为误导,甚或是不实信息的散布而蒙冤。当政府决策的公信力和官员的声誉因此受损,最终会伤及政策和法律的执行力,影响政府和官员的绩效。预算的不透明也会殃及公共财政领域其他正当改革措施的进程,例如新税种的确立和开征,因为一个不透明的大政府远比一个不透明的小政府更令人担忧,更难以扭转。着名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨风趣地把通过不透明的税制征税称为“如何拔鹅毛却不让鹅叫的艺术”。而这势必会加剧税源的流失和避税行为的泛化,侵蚀公共财政的基础。

任何宏大的法律原则都需要辅之以具体的执行制度。从财力保障、激励和威慑三个角度同时建立配套制度以确保预算透明度的提高实属必要。如果新制度让各个政府部门和地方政府负担雪上加霜,很容易引发抵制、拖延。因此,我们建议中央对此配套预算资金,用以帮助各部门和地方政府应付数据的整理、公布和报告所产生的额外负担。在充分的财力支持下,可以考虑提供专门的政府网站公布并保存相关信息,便于各相关利益人和公众随时查询和研究。激励制度的功能与此类似,可以考虑对在一定时限内主动公布相关预算信息的部门予以奖励、提高其声誉;既能激励更多的鸟儿早起,又能减少改革的阻力。当然,如果没有公正和强有力的执法制度作后盾,任何浩大的法律改革都将黯然收场。

预算法最新的修订草案尚未公开征求意见。我们盼望这一天的早日到来,因为这将是我国公共财政透明度改革为人瞩目的第一步。

(作者为北京大学法学院讲师)