水务改革的“兰州模式”

时间:2022-07-26 01:04:53

水务改革的“兰州模式”

据2009年9月2日《21世纪经济报道》报道:今年7月,兰州市召开居民水价调整听证会,兰州威立雅在申请调价的报告中指出,公司亏损严重,因此请求将兰州居民用水每吨上调0.3或0.4元。而此间的一份内参提到兰州威立雅以停水要挟地方政府涨水价,引起了国务院有关领导对水务安全的担忧。最近,住房和城乡建设部将参照各地市政公用事业的改革情况形成一份“市政公用事业改革总体评估”。与此同时,有城市开始加紧“溢价”招商工作,准备搭乘复制“兰州模式”的末班车。

水务改革“兰州模式”的实质

所谓水务行业,是指由原水、输水、净水、供水、售水、排水、污水治理、中水回用以及相关管网建设与维护、设备生产等一系列产业节点组合形成的产业链。从经济学角度来看,水务行业是一种典型的公用事业。过去,我国对城市供水和污水处理设施的建设、运行与价费政策实行统一领导、分级管理的体制,城市水务建设基本上全部由国家投资、地方政府直接经营管理。但很多人认为,这种传统体制存在着严重的问题,主要有两点:

第一,企业经营不善,普遍亏损,基础设施建设滞后,财政负担沉重。据统计,2002-2005年,自来水行业近50%的企业亏损,实现的销售利润率仅为1%左右,行业净资产收益率为-0.15%?由于国家财政投资有限,而城市化速度很快,从而导致城市供水、排水与污水处理的基础设施建设严重滞后。

第二,水务企业生产率低,服务质量低。水务企业的生产、经营、投资等企业活动和决策都必须由政府安排;产品和服务的价格也完全由政府制定,很多水务企业不敢也不愿扩大经营规模,不愿进行技术创新,并且企业缺乏有效的责任机制、监督机制和激励机制,从而导致企业生产率低下,服务质量低。

在这样的背景下,水务改革呼之欲出。2002年3月,原国家计委公布《外商投资产业名录》,供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年12月,建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设。2004年3月,建设部《市政公用事业特许经营管理办法》标志着市政公用事业民营化、市场化进程的大步迈进。

在水务改革过程中,“兰州模式”也应运而生。所谓“兰州模式”,是指地方政府将水务公司股权高溢价卖给外国民营水务集团,在合同中注明城市水价与物价挂钩或者承诺公司盈利的改革模式。目前该模式已在数十个大中城市中实行。尽管水务改革表面上只是政府授予水务运营者的水务特许经营权的转移,但“兰州模式”的实质上却是产权改革。结果,这造成一个尴尬的局面:水权属于国家,地方政府是其监管者与持有者,但将部分产权卖给水务公司后,政府便具有了既是监管者又是被监管者的双重身份。全国工商联的公告指出:在政府定价的背景下,水业资产溢价是地方城市用以后预期的水价和水量收益进行的短期资产融资,因此,溢价的收益最终将进人消费者的支付体系中,水价上涨不可避免。

自然垄断行业的民营化、市场化

水务行业属于自然垄断,其主要原因是规模经济。水务行业固定成本投资较大,当企业的总产出不断增大时,单位固定成本随之降低。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时,‘规模经济就发生了。尽管在理论上可以有多家自来水生产企业通过一套输水管网给城市供水,但由于水资源和城市地下空间容量的极端稀缺,水务行业的进入门槛很高,同时还需增加行业监管成本。而多建立一套地下输水管网的成本则高到企业难以承受的程度。

因此,“兰州模式”的本质便是自然垄断产业的民营化、市场化模式,即将国有公营的自然垄断行业的所有权或经营权转移到民间,在公用事业领域引入市场机制。这种水务管理模式的理论基础由新自由主义经济学家米尔顿・弗里德曼所奠定。新自由主义经济学认为:

第一,水务行业提供的商品或者服务具有的排他性、消费公平性、生产环节可分性,因此,水务行业具备引人民间资本和市场竞争的必要条件。水务产品和服务可定价,经企业作出决策和选择,只要预期可获利,民营企业就可以生产和提供水务产品和服务。

第二,国有经济不一定就代表公共利益,民营经济不一定违背公共利益。政府机构并不一定能够提供人们所需的水务产品和服务,政府一样存在着失灵的可能性,比如,由于公共企业规模巨大,在与政府规制当局进行谈判的过程中,会处于比较有利的地位。消费者由于相对分散,在谈判中会处于弱势地位。政府规制的制定和实施可能为企业所左右。因此,政府应尽量不直接干预企业的微观经济活动,而应该更多地发挥市场机制的调节作用。

总而言之,这套理论认为,政府应当不断放松规制,在水务行业将大量的经营性职能以承包合同、特许经营等方式外包给民营企业,在其生产和经营过程中不断引入市场机制,管理方式也由政府直接管理转向间接管理,从而降低水价并提高产品与服务质量。兰州模式正是对这套理论的实践。

国外水务改革的教训

实际上,公用事业单位民营化与市场化是新自由主义“华盛顿共识”的主要内容之一。传统上,水务行业在大多数国家由地方政府提供,不以营利为目的。然而。这类公共服务被私营公司接管后,利润最大化成为首要目标。一般来说,水务民营化、市场化有三种模式:第一,政府将整个水的处理和输送系统完全卖给私营公司;第二,在法国首先实行,私营公司从政府取得特许权或租约,承包供水服务系统;第三,私营公司与政府签订合同,负责管理供水服务,由政府收取行政管理费。“兰州模式”即为其中的第二种。

尽管新自由主义经济学的理论宣称,只要公用事业经过民营化、市场化的改革,通过竞争,价格会降低,效率会提高,质量会上升,然而,事实却并非如此。就国外水务民营化、市场化改革的教训来说,简而言之,其后果主要有两点:

其一,改革使得供水服务的收费标准急剧提高。比如法国水务民营化后。水费上涨了150%。再如,英国水务市场化后,从1989年到1995年水费上涨106%,私营水业公司的利润在此期间增加了692%,因不能按期交付水费而遭停止供水的英国顾客增加了50%。曾经作为公用事业民营化标杆的阿根廷布宜诺斯艾利斯供水系统民营化后,水费、停水费、恢复供水费都上涨了13.5%,基础设施附加费上涨了42%。

其二,水务民营化后,公众监督权力大为降低,饮用水水质下降。加拿大安大略省沃克顿市水务市场化后,由于饮用水污染导致7人死亡。这一点在国内已经出现:2007年7月,青岛威立雅被曝涉嫌向自来水管道排放污水,这在当地市民中引起了巨大的震动。

自然资源与民营化、市场化改革

为什么具有严谨数学模型与论证的新自由主义经济学的水务民营化、市场化理论与事实不符呢?

新自由主义经济理论范式将人类社会的经济系统视为一个不依赖外部环境而无限膨胀的独立系统。因此,经济规模越大越好。换言之,新自由主义经济学所强调的企业效率或产出最大化是自然资源市场化改革的最终目标。然而,将包括水资源在内的自然资源作为一种资本品或商品,在生态上是不合理的。众所周知,中国是一个干旱缺水严重的国家,人均淡水资源拥有量只有2200立方米,仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后,我国现实可利用的淡水资源量则更少,人均可利用水资源量约为900立方米且分布极不均衡。显而易见,新自由主义经济理论完全忽视了人类经济活动所必须依赖的自然资源只具有一定的生态承载能力,他们将自然资源看称等同于股票、债券和机器设备等一样的各种资本。

美国著名的生态经济学家,世界银行环境部高级经济学家、马里兰大学公共事务学院高级研究学者赫尔曼・E・戴利(Herman E Daly)指出:经济增长可以分为数量性的物质组成即资源流量增长和质量性的非物质即资源效率改进两个部分。当人类社会的经济规模相比于地球生态系统影响较小时,资源流量增长是主要的,而资源效率改进居于次要地位。如当代中国这样的经济规模已经超越了由环境再生和吸收能力决定的生态系统承载能力时,经济系统作为生态系统的子系统,必然受到环境再生和吸纳能力的约束,如果没有有效的措施与政策,一定会导致环境危机的出现。

可是,新自由主义市场化改革只关心如何最大化、高效率地配置和利用现有稀缺性资源,而不从源头上关心是否永远有足够的稀缺性资源可供配置和利用,更不会关心未来人类社会的资源配置问题。换言之,这是对大自然和生命本身的商品化,是将关于人类生命源泉的水当成一种企业获取利润的商业需求而不是人类生存的基本权利。

戴利稳态经济思想的实质是将包括空气与水在内的自然资源等的生态系统的再生能力和吸纳能力看成属于全体人类及其子孙后代的共同遗产或权利。为了人类的利益,必须要将经济系统的资源流量控制在生态系统的承载能力范围内,从而能为人类生存带来持久的福利。但是,“兰州模式”的关键在于,本应属于全体人类及其子孙后代的自然资源被以利润最大化为目标的民营公司接管。无论企业在运营中如何认真负责,它的首要宗旨毕竟并不是为公共利益服务,它也不可能将保持生态资源的稳态性作为公司运营的原则。水这样的公共资源财产已经成为市场供求关系的俘虏。更为严重的是,在中国这样一个水资源匮乏的国家,为争取获得最大利润而鼓励水资源的消费,更会给脆弱的生态环境带来一个重击。同时,当部分地方政府在获取短期的高额溢价时,也是在逃避其保护生态资源稳定性与提供公益服务的必要责任。

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