泰州实现全口径预算管理的探索思路

时间:2022-07-25 07:40:37

泰州实现全口径预算管理的探索思路

【摘要】2014年下半年,泰州市制定了市级全口径预算编制方案。方案明确,市级全口径预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。编制范围分别为缴入市级国库的一般公共预算收入和市级安排的一般公共预算支出、市级部门征收并缴入市级国库的基金项目、市级国有企业和市人社局负责征管的市级社会保险基金,四本预算同步布置、同步编制、同步上报。

【关键词】全口径预算管理;问题;探索思路

中图分类号:D62文献标识码A文章编号1006-0278(2015)09-0070-02

一、泰州地区实行全口径预算管理的进度

在2015年泰州市政府工作报告中提到,泰州市根据新预算法和省委、省政府《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》的要求,从2015年开始编制全口径预算。泰州列出五项措施推进全口径预算管理:一是编制全口径预算。合理界定四本预算的功能和范围,各项收入按规定全部纳入预算,统筹安排各项支出;二是落实厉行节约的要求。按照“只减不增”的原则压缩“三公”经费预算,严控一般性支出,从严从紧编制部门预算;三是强化绩效管理。推进绩效评价工作,规范绩效评价程序,提高绩效评价质量,把评价监督关口前移到预算编制环节,将预算绩效目标编制与部门预算编制同步进行;四是推进预决算信息公开。从2015年起,经本级人大及其常委会批准的预算、调整预算、决算、预算执行情况的报告和报表全部公开,所有市级预算单位(部门除外)的预决算和“三公市经费预决算”,都要在规定时间内按要求公开,并做好解释说明;五是严格预算执行。建立健全支出管理制度,增强预算执行的严肃性和约束力。

二、实行全口径预算管理的重大意义

“实行全口径预算管理”这个概念是在2003年10月,党的十六届三中全会上《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》文件中首次被明确提出的。“全口径预算管理”这个概念的提出明确了政府预算的改革方向与目标,切实推进了中国政府预算管理改革。2014年3月,在第十二届全国人民代表大会第二次会议上,国务院又将“全口径预算”写入政府工作报告,列为2014年政府工作重点,并着重指明“实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算,实行全口径预算管理。”

实行全口径预算管理具有鲜明的中国特色,主要目标是为了实现将所有政府收支纳入预算管理,尤其是预算外资金、制度外资金等长期游离于政府预算管理体制之外的公共资金。更重要的是,推进全口径预算管理实际上重点注重两个层面的重要意义:一方面是要注重行政层面的全口径,即财政部门能够总揽政府收支,统一编制预算,实现对政府所有收支的统一管理与监督;第二方面要注重立法层面的全口径,即各级人民代表大会能够实现对政府所有收支的真正审查、审批与监督。

三、泰州地区实施全口径预算管理中遇到的问题

1.政府预算“碎片化”现象严重。目前政府部门自立规章获取收入,自定标准分配资金,使得政府财力分散。财政部门对政府预算支出总额的实际控制能力过低,大量专款专用性质的专项收入、政府性基金以及重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项、专项转移支付肢解了预算编制权,部门权力过大,预算编制中“自下而上”的特征明显固化了部门利益,难以实现政府资金的结构调整和统筹使用。

2.政府收支具有复杂化和多样化的特征,监管难度大。政府收支类别较为复杂,除税收收入外还包括行政事业性收费,国有土地、资源以及国有企业的经营收入,具有专款专用性质的专项收入、政府性基金以及社会保险基金收入等。这些与政府相关的各类收支多数采用不同的收入征收方式、支出预算编制与管理方式,没有统一的标准,达不到一致性,这就让预算程序、预算监管难以掌控。

3.预算编制、决策时间短,预算收支预测功能弱,影响预算在政府部门管理工作中的实践效果。目前中国的预算编制与决策时间不长,以全国人大监督中央政府预算草案为例,全国人大预算工作委员会拿到预算草案之后只有不到一个月的时间进行预算审查。没有充足的编制准备时间,没有充分的决策空间,很难保证预算编制、决策的科学性和准确度,这大大影响了预算执行效果。

四、进一步推进泰州实施全口径预算管理的思路

(一)坚持全口径预算管理的几大原则

1.全面性原则。即预算的“综合性”是全口径预算管理的最基本原则,需要形成预算总额控制机制,避免预算碎片化,加大财政部门对预算支出总额的实际控制能力。所有关于公共资源的收支情况必须全部纳入预算、进入预算程序、受到预算机制的约束。

2.完整性原则。从预算编制的范围看,中国的全口径预算制度应建立一个包括政府公共预算、基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算等在内的“复式预算体系”。

3.一致性原则。对预算资源、专用基金的分配、管理必须采用一致的规则进行。面对我国政府收入形式复杂化,种类多样化的特征,国家财政部门应该制定统一征收方式、统一支出预算编制与管理方式,立法机构应该逐步完善面对不同部门、不同收入的预算审查机制,从而有效地掌握所有与公共资源相关的财政收支情况,了解收支执行的绩效情况。

(二)强化预算管理中的每个流程,推进全口径预算进程

1.明确全口径预算的范围。新预算法中明确了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算构成国家全口径预算的四大账本,并对这四本预算的编制原则作出了明确规定。全口径预算的内容是全面的,应包括所有的政府收入和支出,无论这些收支的性质和来源,预算外资金、特别账户和源于外部融资的支出,均应与政府的直接支出一样纳入预算管理,接受审计和公众的监督。

2.细化预算科目,明确预算支出统计。细化科目就是按资金用途将支出分列到具体科目,减少类似于“其他”科目支出。因此,预算科目应当细化到“款”级,并逐渐向“项”级进步,各级政府要严格按照预算来组织收入和安排支出。在此基础上,要进一步完善预算收支分类改革,明确类、款、项、目四级科目所包含的具体政府活动,不同层次的分类需要有相应的负责部门,这样可以使所有支出通过划分归类找到负责人员,其对资金的使用和去向要承担最终的责任。

3.加强对财政支出的预算控制,进一步促进政府资金的统筹使用。在我国,政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”的规则,政府财政支出必须首先编制预算方案并报经权力机关批准,各级预算收入的编制,应当与经济和社会发展水平相适应,应该强调各级政府建立跨年度预算平衡机制,设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足,这就为强化年度预算的约束预留了空间。

(三)加强监督审查,切实将政府部门收支全部纳入预算内

1.建立健全预算监督平台,规范政府收支。要将预算外资金全部纳入预算就需要各个地方的执收单位、银行、国库等部门之间建立互联互通的管理平台,目前,在各地政府部门推行的非税收入票据系统就是这样一个规范政府收入的管理平台,统一的财政票据管理信息系统和管理平台,实现部门之间系统的互联互通,避免收入不进入国库专户以及截留、隐瞒收入等现象,大大遏制了预算外资金的流失以及不合理分配。

2.强化人大在预算管理中的审批和监督作用。人大的审查监督对政府工作起到了积极的作用,督促政府把预算编制好、执行好。为了提高人大审查监督的及时性和有效性,应该给予人大对政府预算的修正权和否决权。各级人大应对预算的初审、预算的审批和预算执行这三个阶段进行监督,要了解财政预算草案编制情况并有针对性的提出意见建议;要进行初审,提出审查报告,为审批预算草案打下基础;充分行使国家立法权,加大对全口径预算管理改革;对没有按照全口径要求编制的政府预算报告应该加以否决;在审查和监督中,认真做好监督和监管的有关工作,加大监督力度,提高效率。

目前,泰州已建立起包括非税收入管理系统、国有资产信息系统等有利于全口径预算管理的基础信息系统,这几年,市人大、市委也对市直部门公开预算提出了要求,并逐步要求预算公开的完整性,对公开预算的部门进行有效审查和监督,泰州市已开展全口径预算的基础性建设工作。

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