社会保障基金扩容选择

2019-07-25 版权声明 举报文章

一社会保障基金的现状

中国社科院研究收入分配的专家顾严在近期指出,目前中国的基尼系数已经超过了0.4的警戒线,收入差距已经处于高水平,城乡整体的基尼系数持续上升并达到0.465,2005年将迅速逼近0.47。任何一个国家的社会保障,对该国的经济发展、社会稳定和人民的安居乐业都起到不可替代的防护作用,在我国目前贫富差距逐渐扩大的严峻形势下,越来越凸现出社会保障的重要性。

社会保障基金对于社会保障服务而言,犹如血液对于人体,如果血液供应不足,将会导致人体的贫血甚至其它严重后果。被老百姓俗称作“养命钱”的养老保险基金和被称作“救命钱”医疗保险基金都属于社会保障基金的范畴,由此可见社会保障基金在人们心中的重要程度。社会保障基金的构成见表(1)。

表(1)社会保障基金的构成

基本养老保险基金

基本医疗保险基金

社会保险基金失业保险基金

(由企业和个人缴费组成)工伤保险基金

生育保险基金

中央财政拨入资金

国有股减持和股权划拨资产

社会保障基金全国社会保障基金投资收益所形成的基金

(由中央政府集中管理,经国务院批准以其它方式

统一使用)筹集的基金

补充保障基金企业年金

(由企业和个人缴费形成)企业补充医疗保险基金

(资料的整理源自:张左己.《领导干部社会保障知识读本》[M].中国劳动社会保障出版社,2002)

2004年06月28日,全国社会保障基金理事会理事长项怀诚指出“目前中国社会保障面临的最大问题就是资金缺口太大”,他认为,现在养老基金只有1447亿元,每年来源于企业和职工上缴的养老保险基金也仅仅40亿元左右。因此要面临两个难题,一是基金数量太少,二是国家财政拨不了钱,补不了这个缺口。尽管这一结论主要针对的是养老保险基金,但医保基金同样存在很大的压力。从客观现实来看,我国已经在2000年成为人口老龄化社会,并且下岗和失业人员以及进城农民工的数量逐渐增多;从主观意愿来看,存在着参保主体在缴费中的诈行为、医疗费用的支出难以控制等问题。上述因素都对社保基金的存量带来了巨大压力,其增值欲望也越来越强烈。

针对这一宏观背景,本文分别从“实行新的社保基金筹资政策”和“尝试新的社保基金投资渠道”这两个方面来探讨这一问题,前者是筹资方式,特点是资金聚集时间快,但缺乏稳定性,后者是投资方式,特点与前者正好相反。

二筹资方式:实行新的社保基金筹资政策

(一)划拨部分国有资产

在过去的很长一段时间里,我国实行的是“现收现付”的低工资政策,职工的工资收入中没有包括补偿劳动力所需要的医疗保险费用。这一块费用首先直接进入企业利润,全部上交给国家之后,再由国家通过“统收统支”方式,将其中的一部分变为固定资产或其他有形资产的投资资金,并以此建立起了一大批国有企业。

从国有资产的本质来看,它来源于人民的长期劳动积累,即“国有资产属于全体人民”,因此,变现部分国有资产,用于防止和弥补社保基金的缺口,是“取之于民,用之于民”的合情合理举措。在具体操作上,可以按照现行的“统帐结合”的基本社会保险制度,原有的国企职工可从国有资产(或国有股东权益)中得到对应于自己之前付出的那一份社保补偿金,并根据他们在工作时期中的已扣费年限,以及职工本人在扣费年限中的最高工资(或平均工资等,具体可参照国有资产的存量大小来选择)记入他们的个人账户。另外,对于医疗保险而言,可以按照同样的划拨标准来充实他们的大病统筹基金,以防止他们在患大病时“因病致贫”。

此外,对于国企而言,将部分国有经营资产拨付给老职工(或已退休职工)的社保基金,有助于解决国有股“一股独大”窘境,在有效推进国企改革的同时,也有利于解决目前的股市之困。还需注意的是,我国沪市的股指从2001年6月14日达到2245点的颠峰期,直至2005年6月份的1000-1100点左右(曾经在2005年6月份瞬间跌破1000点大关),长达4年的熊市使很多投资基金公司感到生存维艰,有的甚至已经转向或破产。因此,剥离部分国有资产,改善非流通股“一股独大”的局面,可以繁荣股市,从而有利于发展投资基金组织,最终使资本市场得以健康发展和壮大。

(二)开征以社会保障税(或费改税)为主的新税种

首当其冲应该考虑开征社会保障税(或费改税),这将给社保基金提供巨大而稳定的资金来源。

从理论上分析,首先从经济运行角度来看,社会保障基金是社会生产、社会稳定的必要成本,属于公共物品,因此它的来源最好是通过纳税而不是通过缴费,以消除“搭便车”行为。再从法学角度来看,“缴费”是权利,而“纳税”是义务,费改税后,可以纠正人们以往的观念,使人人都把它视作义务而非权利,从而减少和杜绝逃费现象。

从国外的实际情况来看,社会保障税起源于美国。美国早在1935年就通过了历史上第一部社会保障法典——《社会保障法》。虽然社会保障税是一个年轻的税种,但在许多经济发达国家已经成为头号税种。并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。据统计,在经济合作和发展组织(OECD)成员国中,社会保障税占税收总额的比重,从1965年的18%迅速增长到1995年的25%,发达国家社会保障税比重的增长更是迅猛。以美国为例,社会保障税占税收总额的比重,由1986年的37%跃居到1993年的41%,成为该国联邦税收中的头号税种。众多发展中国家社会保障税占税收总额的比重也高达25%-35%。在巴西、阿根廷等发展中国家,社会保障税也已经成为第一大税种。据国际货币基金组织(IMF)统计,目前实行社会保障税的国家已经达到132个。

再回顾我国的实际情况,我国及许多转型国家一直没有开征社会保障税,仍采用政府统筹社保基金的形式,这类似于准社会保障税,缺乏强制性和公平性,导致我国在社保基金管理方面不如税收管理那样严格和规范。据资料显示,从1986年到1998年间,全国有上百亿元的社会保障基金被违规挪用,至今仍有几十亿元的资金尚未收回。这种现象必然会严重损害社会保障的体系和投保人的信心,使社会保障费收缴困难。我国第十届全国政协会议上,许多政协委员也纷纷提议,尽快开征社会保障税。鉴于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配,进而影响国民的收入差距,政府可以在结合我国实际情况的前提下,借鉴国外相关经验。

除了考虑开征社会保障税外,随着我国经济不断发展,可以考虑开征遗产税和赠与税,并加大个人收入调节税和利息税的征收力度,从而在调节国民收入的再分配、缩小贫富差距的同时,把这些税收所得的一部分纳入社保基金。

(三)打通民间筹资渠道

截至2003年底,我国居民的银行存款已突破人民币11万亿元,占全国75%的人口已经达到小康水平,其中18%的人口已经进入富裕阶层。由此可见,通过民间筹资来补充医保基金已经有了一定的经济基础。

1、创建并发行“社保国债”债券

由于我国股市目前面临“股权分置”的难题,该问题解决之前,股市行情极有可能持续低迷,再加上中央银行利率从1996年5月1日至2002年的连续八次降息,国债已经成为城市居民供不应求的最受欢迎投资品种。据统计,2002年我国的国债负债率(国债余额/GDP)仅为10%~12%,离国际通行的60%警戒线相隔很远;财政赤字负担率(财政赤字/GDP)也只有1%~2%,同样远离3%的国际警戒线。因此,我国的国债发行空间较大,在今后的若干年内,可以在防止通货膨胀的前提下分批增发一定数额的社保国债。

2、创建并发行“社保福利彩票”

随着国民经济的发展,社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外相关经验,尝试发行“社保福利彩票”,通过积聚社会闲散资金来筹集社会保障资金。

根据我国已有的福利彩票政策,自2001年开始,国务院将福利彩票发行费用比例从不高于20%下调到不高于15%,公益金比例从不低于30%上调到不低于35%,对于彩票公益金的分配,民政部以福利彩票2000年的实际所得为基数,以后年度公益金超过该基数部分,80%上缴财政部用于支持社会保障基金,其余的20%则划入民政部。由此可知,改进后的福彩相关政策对于福彩资金的提留而言,已经越来越多,因此,“医保福利彩票”的发行、购买数量大小和由此产生的医保基金增加额呈正相关。

再换一个角度来看,我国的社会保障体系构成中,社会救济和社会福利是惟一被纳入财政预算(即完全由政府负担)的支出项目,对此,我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票,这种“取之于民,用之于民”的筹资特征符合大众心态,因此,人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救济和社会福利可以依靠发行彩票进行筹资,社会保险本身就强调个人需要承担一定责任,因此也可以采用同样的方式进行医保基金的筹资。

3、建立社会保障捐赠基金

从国外的经验来看,许多大机构、大企业和富裕人士每年都会捐赠一笔固定的款项进行慈善活动,以提高其企业及个人的知名度和美誉度。再看我国,据相关资料记载,《福布斯》中文版日前公布了2005年中国慈善榜,入选的100家国内企业总捐赠额近5亿元人民币,其中来自北京的世纪金源投资集团以8432万元位居榜首,上海的福禧投资控股有限公司以1124万元名列第八,并且,国外的汇丰银行和花旗集团也分别捐赠了2258万元和2043万元。

国内外的捐赠行动,不仅可以增加我国社保基金的存量,又可以提高捐赠企业社会知名度和和捐赠人士的公众美誉度,还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距,可谓“一举三得”,因此,政府应该通过地通过舆论力量,大力宣传社保基金对广大人民群众的重要性,以获得更多的捐赠资金。

三投资方式:尝试新的社保基金投资渠道

依据我国2001年12月20日颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第29条,划入社保基金的货币资产的投资,按成本计算,应符合下列规定:1.银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。2.企业债、金融债投资的比例不得高于10%。3.证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。

从上述政策规定来看,社保基金参与资本市场运作的方式还存在一些不足之处。首先,银行存储和投资国债的收益率均偏低,不能满足弥补社保基金的缺口;其次,金融投资工具的结构失衡,使国债投资成为重中之重,导致政府还款压力过大;再者,由于目前国内股市尚需规范,导致社保基金的投资选择过少。综上所述,社保基金目前在资本市场上的运行效率,总体上处于低绩效状态,因此,除了上述政策提及的那些金融投资工具外,还可以尝试如下选择。

(一)指数化投资

指数化投资是一种试图完全复制某一证券价格指数,或者按照证券价格指数编制原理构建投资组合而进行的证券投资,具有风险分散、费用低廉、选择性强、透明度高等方面的优势。按此种方式投资的基金称为指数基金。

从国外来看,指数化基金起源地——美国的股票市场上,超过90%的股票基金收益增长率都低于著名的“标准普尔500指数”(即“标普500”)的增长率,而以“标普500”作为目标指数的指数基金投资收益,远远超过了一般类型的股票基金投资收益,这就使得指数化投资策略备受市场关注,促使指数基金得到了迅猛发展,到2001年4月,美国的指数基金总数已经高达510个,发展非常迅猛。

再结合我国的实际情况来看,指数基金主要投资于深沪股两市的大盘指数。如前文所述,我国沪市的股指从2001年6月份的2245点降低至2005年6月份的1000-1100点左右,完全有悖于社保基金的“高收益性、高安全性、低风险性、高流动性”要求,但是从长期来看,国家在妥善解决“股权分置”、“一股独大”等痼疾之后,深沪两市的股指应该会呈长期上涨趋势,因此,长期投资于该品种将能产生比较稳定的收益。并且,不久前我国深沪交易所联合推出的“深沪300指数”为我国证券市场的指数化投资奠定了坚实基础,因此,我国在适当的时候可以建立社保指数基金,并分批、有步骤、稳健地进行指数化投资。

(二)投资于抵押贷款

抵押贷款是指银行在发放贷款时,要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面,由于借方有财产作为借款抵押,因此风险较小;另一方面,贷款收益相对较高,因此可将其作为医保基金的一种投资选择工具。

在实际操作上,首先,从社保基金投资的社会效益角度出发,应该把关系国计民生的行业和企业作为贷款对象,以保证投资安全和收益的稳定。再从企业的角度出发,一方面,多年来金融市场的资金短缺,企业难以从银行获得信贷资金;另一方面,随着国家金融体制改革的深化和国企经营机制的转换,国企投资渠道将多样化。这两方面都为社保基金选择贷款对象提供了标准。

其次,从社保基金的服务属性而言,可以考虑采取如下的抵押贷款方式,例如借给被保险人用于购买住房,同时以所购房产作为抵押。这样做,不仅可以满足社保基金的保值增值需要,而且可以提高被保险人的购房支付能力。这对于缓解人们住房的紧张局势、促进住房制度改革以及拉动内需等方面都将发挥重要作用。

(三)投资于不动产

不动产是指土地、住宅、厂房、办公楼等财产。投资于不动产不仅需要巨额资金,而且其流动性比较差。但出现通货膨胀时,不动产的货币价格也会随着通货膨胀率的比例增加,因此,在经济膨胀时期,它可以作为达到保值效果的一种投资方式。

在新加坡,大量公积金投资于机场、港口、通讯、电力等基础设施。近几年来,尤其是随着西部大开发的进行,我国通过发行国债借入的资金,大部分都用来投资到基础设施建设上,但限于国力,仍然不能全部缓解发展经济的障碍。医保基金如果能参与投资基础设施建设,就可在一定程度上帮助缓解该瓶颈限制,促进国家经济更快发展,同时也可使自身保值增值。

投资不动产的收益也主要来自两个方面,一是通过出租获取租金,二是获取买卖不动产时的增额价差。联系目前我国职工住房紧张和住房制度改革的紧迫性和长期性,我国社保基金对不动产的投资时,一方面可以以住宅建设为主,在取得适当收益的前提下,将住宅出售或出租给被保险人。另一方面,由于电力、石化、交通等国家基础设施建设项目风险小,有稳定的未来收入现金流,而且这些项目一般回报率较高,并且具有巨大的增长潜力,因此也可作为投资对象。

另外,优势产业也可作为我国的不动产投资对象。一方面,可使社保基金获得稳定安全的收益,另一方面,优势产业也急需大量资金来支持和壮大自身的发展。因此,对社保基金和投资接受方而言,是一个双赢的投资行为,即“占优博弈”。

随着国外的各种金融衍生工具不断推陈出新,我国社保基金的投资方式也要随之不断进行调整,在时机成熟时可以推出更多的金融投资工具,例如,投资于回购协议(笔者认为,在具体操作上有点类似于买卖期货),并充分运用投资组合理论、套利定价理论等投资理念。

四总结

综上所述,笔者针对我国实际情况,分别从“筹资”和“投资”两个角度各提出三点建议,希望在确保社保基金低风险的情况下,能够实现较高的回报率。

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