构建税收执法环境思考

税收执法环境是指与税收法治活动相关的，直接或间接地影响或作用于税收执法活动的环境因素，它决定了执法的难易程度和最终落实程度，关系到国家税收法律法规的正确实施与否，关系到征税人、纳税人、用税人能否和谐相处。当前，税收执法的内部环境和外部环境都存在着一些不容忽视的问题，在一定程度上制约了依法治税工作的深入推进。如何营造良好的税收执法环境是摆在各级税务机关面前的一个重要课题。本文拟就当前税收执法环境存在的主要问题及对策做一些粗浅的探讨。

一、理想：以完备的税收法制体系为依托，形成税收管理严密，司法保障有力，征纳关系和谐，社会成员法制意识整体较强，依法治税内外环境全面优化

税收执法环境一般来说主要包括税收立法环境、税收执法内部环境和税收执法外部环境三个方面，理想的税收执法环境应由以下几个因素构成：

（一）税收法制体系健全完备。健全的税收法律体系应该由《税收基本法》、《税务机关组织法》、《税收征管法》、《发票管理办法》和有关各个税种的单行税法组成，税收程序法和各个单行税种的实体法共同构成完整的税收法律体系，充分体现税法的权威性、规范性和稳定性。

（二）税收管理制度科学合理。税收收入计划与经济协调增长，各级税务机关职能配置合理，征管查各岗位职责明确清晰，税收征管规程设置科学合理。

（三）税收征管手段先进高效。税收信息化网络全国联网全面覆盖、功能强大、监控有效，税收征管工作置于网络信息化的环境中运行，纳税人办税方便快捷，征纳成本低廉节简，税收收入应收尽收。

（四）税收执法队伍素质优良。税务干部依法行政观念、规范执法能力和运用现代化手段进行税收征管的能力较强，执法队伍廉洁、勤政、务实、高效，税收执法监督制约机制严密有效，执法行为全面规范。

（五）司法保障体系坚强有力。建立税务警察机构和税务法院等司法保障体系，税收执法、司法、护法形成合力，打击税收违法行为的快速反映机制健全通畅，保障税收执法有效利用法律强制力，震慑犯罪和减少税收违法发生。

（六）税收社会环境全面优化。纳税人的纳税意识和税收遵从度良好，全社会公民的法制意识普遍较高，协税护税网络健全，地方政府依法行政和对税收工作支持协调，工商、金融、公检法等部门积极配合，整体联动，共同维护税法尊严，税收执法的社会环境全面优化。

二、现实：税收立法滞后、征管质量不高、司法保障乏力、部门配合不畅、地方政府干预、社会环境不优是构建良好治税环境的主要问题

（一）税收法律体系不够健全，税收立法滞后。一是税收法律体系不完善，税收立法层次不高。目前我国的税收执法依据属于法律的仅有《税收征管法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》三部法律，已开征的税种绝大多数还停留在暂行条例、暂行办法等低层次的法规上，大量的政策条文以部门规范性文件的面目出现，法规层次低、效力差。二是政策条文变动频繁，权威性、规范性和稳定性差，形成了“补丁税制”，加大了税制操作的难度和运行成本。许多税收规范性文件在内容方面年久失修、重复交叉，有些文件违背上位法或不具有可操作性，在税务行政诉讼案件中，税务机关因执法依据缺乏法律效力而被法院判决败诉的情况时有发生。虽然总局近年来陆续开展了一系列的税收规范性文件清理工作，但清理的内容仍不够全面，且没有进行系统地文件整合，税收执法的风险仍然存在。

（二）税收管理制度不够科学。一是税收执法受制于税收计划的约束。目前，各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大往往延压税款，放宽减免，执法偏松；而在完不成任务时，则又容易出现征收“过头税”的问题，挖地三尺、乱征乱罚，很难做到依法治税。这种收入计划管理模式从某种意义上讲是致使一些基层税务机关在依法治税上不作为、乱作为的始作俑者。二是税收征管基础工作不够扎实。税收管理资料的真实性和准确性是提高征管质量好坏的前提条件，在实际工作中税源底子不清，征管基础数据可信度、可用性不高的问题普遍存在。

（三）征管手段不够先进。目前就全国税务系统而言，计算机作用设有充分发挥更多的仅停留在开开税票、编编报表，绝大多数地区的税收征收、稽查等关键环节大都是手工操作，既懂计算机又懂税收业务的复合型人才奇缺。系统开发各自为政、分散建设、重复开发，导致应用系统功能交叉、兼容性差、信息不共享和资源浪费等问题。

（四）执法队伍综合素质不够优良。一是执法人员业务素质、征管手段还不能适应经济发展的需要，对法律和相关知识了解甚少，习惯于用传统方式执法，业务不熟，直接影响税收执法。同时执法手段、技术相对落后，具体表现在信息、交通、通讯等方面跟不上形势发展的需要。二是政治素质不够高，人情税、关系税依然存在，个别执法人员廉政执法的意识较差，用国家赋予的税收执法权作交易、送人情、捞好处，不仅助长了违法行为，而且还破坏了税收法规的严肃性，损害了税务机关形象。

（五）税收司法保障体系不够完善。一是在对税务违法案件调查取证过程中，税务机关因没有搜查权、限制人身自由权等司法执行权，在调查税务违法案件时遇到偷骗税的单位和个人故意刁难，拒绝开启可能存放偷骗税的账簿、凭证、报表和相关证据资料的房间、保险箱、抽屉时，税务稽查部门就面临要么越权强制调查取证，要么放弃已有进展，给犯罪分子以毁证灭据的机会，对打击税收违法犯罪行为带来困难。二是稽查案件的执行得不到有效保障，有的纳税人在税务稽查后发现问题严重，拒不签收处理、处罚文书，或者转移资产，逃得无影无踪。由于税务机关没有搜查权、限制人身自由权等司法执行权，对于此类案件的执行显得十分被动，案件执行有始无终。设立税务警察和税务法院的呼吁已有多年，但至今没有实现，税务案件查处难、执行难的问题长期困扰着税务机关，造成国家税款的大量流失。

（六）依法治税的社会环境不容乐观。

1、相关部门对税收工作的支持与配合不够到位。相关部门出于对税务机关协助可能会增加本部门工作成本，或者对本部门既得利益造成损害的考虑，对税务部门要求的税收执法的配合协作往往加以推诿和拒绝，而现行《税收征管法》对这类问题的规定过于宽泛，强制性较差。一是税收执法得不到银行的积极配合，在与税务机关的配合上，银行往往较多地考虑自身利益，纳税人未凭税务登记开立银行账户情况屡见不鲜，使许多纳税人多头开户、资金多渠道流动问题无法查定核实。二是与工商部门的信息沟通不够通畅。工商机关定期向税务机关提供的设立、变更、注销、吊销营业执照等信息存在遗漏和不及时的情况，而有关法律、法规没有对工商部门的责任、义务进行明确规定，双方建立在协商基础上的配合工作制度实际执行效果并不理想。三是公安部门对涉税犯罪案件的查处不够及时，特别是对于一些跨区域、跨行业的涉税集团犯罪案件，税务机关在案件查处过程中需要公安部门提前介入，借助刑事侦察手段才能进行有效地调查取证，而公安机关有的因为对偷税、虚开发票等违法认定标准在理解上有偏差不予立案，有的因办案经费不足要求税务机关给予经济支持，影响了执法的严肃性，使得案件久拖不决。

2、地方政府对税收工作的干预妨碍税收执法。一是地方旺盛的财政需求影响了税务机关依法行政。一些地方政府对税收计划的制定不是以当地经济基础和税源状况为依据，而是从地方财政的需要出发，下达税收计划时政府往往自行其是；经济发达地区美其名曰“藏富于民”，有税不收，经济落后地区被逼“寅吃卯粮”，无税乱收。二是一些地方政府存在着干预税收执法的现象，经常是口头上要求严格执法，而实际上要求疏于执法。有的地方政府对一些重点企业实行挂牌保护，规定未经政府部门批准税务机关不得对其进行检查，面对许多存在案情隐患的企业税务机关难以下手。在一些税源贫乏的地方，有的政府领导把完成税收任务与乡镇领导“帽子”挂钩，实行税收任务“一票否决”。为了保住官帽，一些乡镇领导千方百计、不择手段，甚至亲自摊派、转引、买卖税款。这些问题在苏北的不少乡镇都普遍存在，屡禁不止，严重地干扰了税务机关严格执法。

3、全民自觉纳税意识还未能从根本上提高，以纳税为荣的社会氛围还不够浓厚。一是一些纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄。不可否认，税务部门偷税与反偷税的斗争将长期存在。二是缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境和氛围。近年来，我国社会主义市场经济有了长足的发展，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设却没有相应跟上，人们诚实守信、依法纳税的意识比较淡薄。同时由于我国人口文化素质总体不高，受几千年封建吏制苛捐杂税的残余影响，加之现实社会中的收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人权利和义务之间产生了不平衡的感觉，部分公民的纳税意识缺乏，助长了税收流失。据有关资料统计，目前我国国有企业偷逃税面为50%，乡镇企业的偷逃税面为60%，私营企业的偷逃税面为80%，外商投资企业和外国企业的偷税面为60%，个体工商户的偷逃税面在90%以上，偷逃税面广量大，已到了触目惊心的地步。三是违法犯罪分子偷逃税的手段日趋智能化和隐蔽化，查处偷税难度不断加大，大案要案频频发生。近年来发生的铁本案件、夏都案件，偷逃税款均数以亿计，单靠传统的检查方法和法制宣传难以起到打击和震慑作用。

三、对策：提升税收立法层次、严格税收征管制度、完善执法监督机制、健全司法保障体系、加大税收法制宣传、实行社会综合治税是优化税收执法环境的治本之策

优化税务执法环境，必须从完善税收立法、优化税务机关内部环境和改造税收执法外部环境等方面入手，多管齐下。

（一）加强税收立法，健全税收法律体系，建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系。一是尽快出台《税收基本法》，明确一些税收基本法律问题，以统领和协调单行税收实体法与实体法之间、实体法与程序法之间、以及与其他法律之间的关系。二是制定《税务机构组织法》或条例，规范税务机构设置、组织形式、职责职权、管理体制等，将依法治税纳入法制化的轨道。三是将单行税种的暂行条例上升到实体税收法律，增强税法的规范性、严肃性和稳定性。四是建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突，系统修订、整合现有的税收规范性文件，为全面推进依法治税奠定坚实的制度基础。

（二）建立先进科学的税收征管体系。一是完善税收工作考核机制，将税收计划由指令性考核改为指导性考核，逐步以税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，建立税收能力评估制度，实行依法治税的考核方法，从制度上保证税务部门依法治税。二是完善税务登记制度，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，拓宽其作用范围，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，提高税务登记证的法律地位，从根本上控制纳税人的行为和活动。

（三）加快实行科技管税。一是科学规划和实施金税工程三期，认真研究征管业务需求，从税务登记开始，到发票管理、财务会计管理、纳税申报管理、税款征收、税收检查、税务行政复议和行政诉讼的每个环节都纳入计算机管理。二是大力推广税控装置，充分发挥计算机在税务工作个环节的作用。同时加快电子政府工程的进程，通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，强化税源监控，降低征纳成本，提高征管能力。

（四）加强执法队伍建设。一是加强对税务执法人员职业道德教育，强化执法为民的思想观念；二是加大能力培训力度，以税收征管、计算机运用、相关法律等为主要内容，加强对税务执法人员专业化、法制化的培训教育，增强依法行政、依法办事的能力；三是建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制，将信息化手段引入对执法行为的评议考核，提高评议考核质量与效率，同时严格过错责任追究，有效地防止权力滥用行为的发生。

（五）健全税收司法保障体系。借鉴国外的做法，在不违反司法基本原则的前提下，建立税务警察机构和税务法院，专司涉税犯罪的侦查、审判和诉讼，强化税务执法刚性，建立反应迅速、手段保障、打击有力的涉税犯罪案件快速查处机制。

（六）构建社会综合治税网络。一是加强与相关部门的配合与协作，由政府出面协调地税、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，形成合力。二是加大税法宣传力度，把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念。各级税务机关应主动向政府汇报和解释税法规定，取得地方各级政府的理解和支持。对于地方政府擅自做出违反税收政策的决定要坚持原则，坚决拒绝。同时完善税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性。三是更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。在现代市场经济条件下，传统的“应尽义务说”观念已不能为纳税人所认同，甚至会造成纳税人的逆反心理。因此，要按照权利与义务相对称的观念，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，营造良好的依法治税的社会环境。