征地博弈与土地新政

[案例]

征地博弈：农民话语权缺失

2005年1月24日，江苏省无锡市鸿桥村4位老农操着浓重的江苏口音在北京一中院与国土资源部官员对簿公堂，状告其行政不作为。近年来，因土地纠纷引发的行政诉讼案件数量一直居高不下，适值国务院“二十五条土地新政”正式实施不久，该案如何判决受到社会的广泛关注。

鸿桥村的村民代表在法庭上申诉：2004年2月18日，无锡市政府在公告里指的村庄工矿用地实际上大部分是村民的私有房屋宅基地。征用农村集体土地，政府没有按照《土地法》征得村民同意。而且2004年5月1日，无锡市国土局在《无锡日报》上公告，征用他们村的土地面积增加了一倍。他们认为无锡市政府在征用他们村土地的过程中存在违法征地、少征多占、名目不符等问题，为此曾逐级向政府和有关部门反映，却始终难以得到明确答复。

2004年3月，也就是在无锡市政府张贴征地公告的半个月后，鸿桥村派村民代表到市政府了解公告所称的国土资源部[2003]544号批文，要求复印相关内容，遭到拒绝，直到5月21日才在无锡市国土资源局看到批文原件。村民们认为国土资源部的批复与法律相抵触，于2004年5月25日派代表到北京国土资源部上访，要求撤销该批复，答复是让他们逐级反映问题。村民们按要求逐级先后向无锡市政府和江苏省国土资源厅反映了情况。7月1日，江苏省政府行政复议处答复：“对征用鸿桥村土地的行政复议已超出省范围，省无法复议”。7月8日，省国土资源厅解释为“国土资源部有批文批准，手续全了”。至此，唯一可以选择的就是要求国土资源部进行行政复议。7月20日，村民代表带着鸿桥村150名村民联名签署的行政复议申请书进京向国土资源部提出复议请求；但是，7月30日国土资源部已复议申请超期为由，不予受理。万般无奈之下，村民们于8月13日把国土资源部告到北京市第一中级人民法院，称其行政不作为。2005年1月24日，法院正式开庭审理此案，但并未当庭做出宣判。

当前，我国正处于现代化和城市化的高速发展时期，大规模的城市改造和基础设施建设使得本就稀缺的土地资源更加成为多重利益主体追逐的目标。征用土地的过程实质是政府、开发商和农民三大利益集团之间的博弈过程。在征地决策出台之前，土地的所有者―――农民不知情，农民的意志在政策中没有表达；在征地过程中，政府对农民的利益诉求不给予回应，农民没有得到应有的补偿和安置，这种现实透视出征地博弈过程中农民这一“弱势群体”话语权的严重缺失。不具备谈判地位的失地农民缺乏权利保障，必然任人宰割，对土地使用、收益等土地权益被无偿剥夺，沦为政府和开发商双方利益博弈结果的被动接受者。

[评点]

衍生利益：审视地方政府征用农民土地的初始动机

根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对集体土地实行征用。但是，公共利益的内涵和外延是什么？建设开发区、兴建“大学城”算不算公共利益？不顾地方财力物力的实际，建大广场、大公园、大商场、大绿地算不算公共利益？我国《宪法》和相关法律对此尚无明确界定。在一定意义上可以这样理解，法律赋予了国家征用土地的权力，却未对这种权力的行使划定边界；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。正是这种概念上的模糊界定和明显的权责失衡为地方政府假借公共利益名义，随意侵害农民土地权益，为自身寻租留下了操作空间。

无锡市政府以兴建“开发区”，加快城市建设的公共名义获取了国土资源部关于同意其征用农民集体土地的国土资源部［2003］544号批文。然而，时隔不久，无锡市国土局却在《无锡日报》上公告，对征用的土地进行挂牌拍卖，公共利益用地摇身一变成了商业用地。根据鸿桥村村民申诉，无锡市政府甚至在该村擅自决定扩征近一倍的土地。为公共利益征用的土地为何不能实现其公共用途？无锡市政府为何敢于“踩政策红线”少批多征？其实不难理解，不过是征地能给当地政府带来极为丰厚的利益使然。试想以远远低于土地价值的非市场价格征来的土地，经过“几通一平”后，转手变成商业用地，实行挂牌、招标、拍卖，其中的级差地租和衍生利益是不言而喻的。据报道，如今许多基层政府都面临财政窘境，“借地生财”成了他们重要的财政收入来源。在一些地方，从征用出让土地获取的差价甚至占到了财政收入的70%―――80%之多。从更深层次看，征地除了给地方财政带来直接的经济实惠，兴办开发区，加快城市工业化进程毫无疑义对于当地政府尤其是政府主要官员而言是显著的政绩。尤其在片面追求GDP增长的政绩考核指标体系下，政治利益和经济利益交织在一起，无疑对于地方政府和官员有着巨大的诱惑力和驱动力，所以一些地方政府才会不遗余力，对国家的土地管理法规政策置若罔闻，一味上新项目、铺新摊子，挤占浪费甚至不惜荒芜大量的良田，其后果必然会导致社会利益失衡，加剧社会不公，激化不同社会群体矛盾，引发严重的社会问题。

制度瑕疵：透视农民的土地承包权

鸿桥村民何以在并不知情的前提下就失去了自己家园？为何又在维权路上如此倍受冷遇？这与当前我国法律对农民承包土地的权利规定有关。我国宪法和相关法律规定，农村土地包括宅基地和自留地、自留山，属于集体所有；但是，对于“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素及运行原则，对于“农民集体”作为产权代表和执行主体的界限和地位，对于“农民集体”与农民个人之间的利益关系等实质性的问题并没有明确地界定，“农民集体”难以具体行使对土地的有效监督和管理，在现实操作中常常造成农村集体土地所有权虚置。进一步分析，我国农村实行的土地承包责任制，就农民个体而言，其享有的只是土地所有权四项权能（包括占有权、使用权、收益权、处分权）之一的土地使用权。法律意义上的土地财产权利的不完整性，使得处于弱势且力量分散的农民的土地权益极易受到强势群体的非法侵占，如来自地方政府征地、利益集团圈地甚至于乡村干部卖地的威胁。

另一方面，现行法律规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”

显然，国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，农村集体土地所有权处于一种无权自主定价的“虚拟财产”状况。而国家对农民集体土地所有权的处分则具有强制性，为了公共利益需要，有权依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有土地。国家征用土地的补贴是由国家单方确定的，是一种强制性的非市场价格。诚然，国家对农村集体土地所有权进行一定的限制是十分必要的。但这种限制应该考虑到所有人对土地所有权基本权利的行使，更不能是按照一定时期的政治需要而随意变化。一二级土地市场之间的级差地租应该更为合理的在相关利益主体间分配。

[追问]

土地新政：应景之作还是治本之策

2004年11月1日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》正式付诸实施，这部“迄今为止最为严厉的土地管理制度”被某些专家称之为“土地新政”。2005年1月24日开庭审理的江苏农民诉国土资源部案至今尚未决断，“土地新政”能在多大程度上影响该案的判决尚不得而知。

“土地新政”作为中央政府加强宏观调控的最新举措，具有很强的时效性和针对性。无锡市政府心情迫切地征用农地建设开发区，甚至于违规自行增加征地面积的做法，其实是在走盲目追求经济增长速度，以透支极其有限的土地资源为代价的粗放型经济发展路子，是以牺牲农民利益推进城市化进程的不平衡发展。事实表明，地方政府无节制征用农民土地引发了一系列的社会矛盾：耕地大幅减少危及粮食安全；失业人口剧增使得本已严峻的就业形势雪上加霜；开发区热带来房地产泡沫和国民经济过热等等。“新政”显然是关注到这些问题的存在，通过强化中央的宏观调控地位，明确各级政府保护土地的责任，从组织和机制上加强土地执法监督力度，确立土地利用总体规划对城市总体规划和村庄、集镇规划的统领地位等一系列的制度安排，试图给地方政府的征地热情降温祛火。实践证明，“新政”实施收到一定效果。正如无锡市委书记杨卫泽日前接受新华网采访时谈到:无锡的经济发展和环境、土地的矛盾日益尖锐，在这样的情况下，国家宏观调控和科学发展观给了我们机遇，这是压力也是动力，应该加快经济结构调整，加快进行经济增长方式的转变，真正走上依靠科技进步和人力资源发展的道路。

“土地新政”的另一个重要意义在于关注民生、尊重民权。该案中鸿桥村村民何以愤愤不平鸣冤不已？根本症结在于村民感受到知情权和参与权被剥夺。无锡市政府事前没有做任何政策解释工作，征用土地过程中未能征询村民的意见，仅以一纸公告的方式通知农民征地结果，而且公告甚至没有标明具体的征地范围。政府暗箱操作征地流程、封锁有关政策信息，最终激怒了在毫不知情的情况下痛失家园的村民；他们逐级上访，直至发展到与国土资源部对簿公堂。“新政”开出药方要“健全征地程序”：要求地方政府在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；必要时应当组织听证；相关材料作为征地报批的必备材料。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示；同时要求建立相应的争议协调和裁决机制。程序正义不仅是结果公平的保障，也能提高利益相关人对于结果的接受度。可以设想，若无锡市政府能够履行“新政”规定的程序实施征地行为，这场征地风波大概是不会愈演愈烈的。大而观之，征地过程的公正性和失地补偿的合理性得到保障，必能大大减少各地因为征地纠纷引发的风起云涌的集体上访事件。

“土地新政”作为中央政府主导的一场“土地革命”，试图通过制度安排和宏观调控手段实现地方政府、开发商和农民之间的利益分配均衡。中央政府虽然可以超越地区利益制定相应政策，但各地方政府能否对接和贯彻中央的“新政”精神，广大农民能否享受到“新政”实效，从根本上讲，取决于地方政府能否在自身租金最大化和社会产出最大化的两个目标之间找到一个均衡点，取决于为实现地方治理而对农民土地权益的明确而有效的界定。“新政”没有改变两级土地市场的制度设计，难以完全切断地方政府“借地生财”的通道；公益性建设用地和经营性建设用地没有严格的区分，失地农民没有明确量化的补偿标准，农民土地承包权没有明确的法律界定等等，都将在不同程度上影响到“新政”预期目标的实现。

无论如何，“土地新政”昭示了政府加强自我管理与变革的决心，我们有理由期待类似的土地纠纷不再在无锡市乃至全国其他地方上演。

[互动]

1、就案例提供的材料来说，您是否认为国土资源部存在行政不作为？

2、无锡市政府在征地过程中是否存在违法行政行为？

3、征地博弈过程，无锡市政府扮演了一个什么样的角色？这种定位符合它的身份吗？

4、你认为农民的土地承包权应该涵盖那些权益？

5、 你认为“土地新政”有哪些需要完善之处？