山西财政支农项目与农民合作组织对接问题研究

党的十七届三中全会明确指出：“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”十八届三中全会又指出：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、社会化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”党中央的重大决策，为农村专业合作组织的发展指明了方向，具有重大而深远的意义。财政部制定的《关于支持农民合作组织发展促进农业生产经营体制创新的意见》明确提出要积极推动支农项目与农民合作组织对接。针对财政支农项目与合作组织对接问题，山西省农业厅、财政厅和省农村财政研究会组成联合调研组，在分析省级财政资金支持农民合作组织现状的基础上，深入晋中市祁县和榆次区进行了调研。

一、财政支农项目与农民合作组织对接的基本要素及意义

所谓“财政支农项目与农民合作组织对接”，大体应包含三个方面基本要素：一是代表政府安排财政支农资金的投资主体；二是能够承担政府投资项目实现其既定目标的农民合作组织，即项目实施主体；三是联系投资主体和实施主体的项目投资指南和项目申报资料。这三个基本要素在对接过程中相互选择、相互支持，融汇在一起。

从财政投资主体方面讲，一是要根据农民合作组织发展要求编制适度规模预算；二是要确定科学合理可行的资金投向，使其发挥应有的效益；三是要对实施项目的合作社进行考察和选择，选择条件和标准要简明准确，坚持公开、公正、公平的原则，做到优中选优，把支农项目交给那些能干事、干成事的合作组织去实施；四是要在项目实施过程中，做好检查验收工作，保证项目质量，充分发挥项目的作用。

在调研中，我们了解到，当前山西省财政支持农民合作组织投资项目大体上有两种类型：一是直接扶持农民合作组织发展的项目，如：中央财政和省财政安排的农民合作组织专项资金所扶持的项目，包括由农、林、农机、商务、供销等部门支持合作组织的项目；二是扶持农业和农村发展的专项资金中，由农民合作组织作为实施主体承担的项目，如：省财政支持现代农业建设项目、“一村一品”和“一县一业”项目、设施蔬菜建设项目、良种繁育项目等。

从农民合作组织方面讲，一要提升本身素质和政策水平，提高完成项目的能力，保证实施好支农项目；二要熟悉本地区区域发展整体规划和项目实施环境，根据支撑本地区经济发展的主导产业申报项目；三要按照项目指南选择能够推进现代农业发展和促进农民增收致富的项目，更好地完成支农项目对接；四要做好项目储备，以便能够及时按要求提供可选用的可行项目。

从项目投资指南和申报材料方面讲，项目投资指南由财政投资主体编制，投资目的要体现政府意愿，投资方向要符合“三农”发展要求，投资内容要科学合理。对项目申报材料、申报方式、申报时间等要求要具体可行，便于农民合作组织操作。同时，农民合作组织要根据投资主体的项目投资指南的各项要求，结合本组织的实际，实事求是地编制申报材料，扎实做好项目实施的前期工作。

财政支农项目与合作组织对接，不仅支持了农民专业合作组织发展，而且提高了现代农业生产经营组织化程度，是进一步稳定完善农村基本经营制度的重要途径，是培育现代农业新型生产经营主体、解决现代农业人力资源不足问题的重要手段，是稳定农产品市场和价格、促进农民收入持续增长的重要措施，是加强和创新农村社会管理、维护农村社会和谐稳定的重要内容，也是创新财政支农机制、提高财政支农效益的重要保证。

二、山西省财政支农项目与农民合作组织对接现状和运作要点

（一）对接现状。

目前，我省现有在工商登记注册的农民合作社达61029家，已覆盖了全省95%以上的行政村。截至2013年9月底，全省已建设省级示范社1535个、市级示范社2512个、县级示范社5782个，发展数量位居全国第三。这些合作组织在各级政府和财政部门关心支持下，实施项目逐年增多，实施范围逐年扩大，项目资金逐年增加，发展步伐越来越快。仅从省财政列入省农业厅的农民专业合作组织示范补助费看，从2006年的500万元增加到2008年以后的每年1400万元，八年共扶持农民合作社2133个，发展势头强劲，合作水平日益提升，正逐渐成为山西省发展现代农业、促进农民增收、繁荣农村经济的重要力量。以晋中市为例，截至2012年底，该市依法在工商行政管理部门登记的农民专业合作社达6814个，其中2012年新发展888个。入社农户1345万户，占全市农户总数的17%。从产业分布看，种植业占35%，养殖业占40%，林业占9%，服务业及其他占16%，基本覆盖了传统产业、特色产业和新兴产业。

从2012年度全省财政支农项目资金与合作组织对接情况看，据不完全统计，省农业厅支持合作组织（社）资金31488万元，占该厅系统支农资金的43.14%；省林业厅支持合作组织资金567万元，占该厅系统支农资金的1.98%；省农机局支持合作组织2037万元，占该局系统支农资金的64.26%；省扶贫办支持合作组织2751万元，占该办支农资金的13%。

2012和2013年度全省支持“一村一品”专业村合作社种植业项目1333个，支持资金12663.5万元，占农业厅支持合作社资金的40.22%。2012年支持42个合作社的中央现代农业奶牛标准化养殖项目，项目资金2100万元，占农业厅支持合作社资金的6.67%。2012年共支持16个合作社蔬菜集约化育苗场建设项目， 项目资金1640万元，占农业厅支持合作社资金的5.21%。2012年全省农民专业合作社示范补助费共支持325个合作社， 项目资金1350万元，占农业厅支持合作社资金的4.29%。总的看，对接情况是好的。

（二）运作要点。

课题组在祁县和榆次区调研时，分别 与祁县田源畜禽合作社、鑫养殖合作社、耀华果业合作社、西六支农业开发合作社、辉煌养殖合作社、腾达生态农业合作社和榆次区朱村红满园种植合作社等七家农民专业合作社的负责人和祁县财政局的负责人座谈，并深入到田间地头和项目区进行考察与调研，大家一致认为：

1.对接项目的启动和运作，财政支持引导是前提。

中央要求，积极推动支农项目与合作组织对接。要着重在田间地头、农村社区以及需要有组织、规模化、成片推进的项目，优先让符合条件的合作组织参与申报和实施。财政部从农业补贴、农业农村基础设施、农业产业化发展、农业社会化服务、农产品流通、农村人才培训等六个方面对合作组织予以支持。大家认为，财政支农项目与合作组织对接，财政部门要连续支持，充分发挥示范引导作用。不仅启动时需要财政部门“扶上马”，而且实施运作时要靠财政部门“送一程”。这样才能把项目做大做好， 产生效益。比如，祁县有46万亩耕地，果树面积23.7万亩，其中酥梨面积13.7万亩，是该县农村三大支柱产业之一。耀华果业合作社紧紧抓住这一优势产业，在财政支农资金连续支持下，逐步发展壮大起来。该合作社成立于2006年7月，注册资金900万元，入社社员153户，酥梨基地从1000亩发展到2万亩。2012年合作社销售酥梨2万吨，实现销售收入6112万元，利税286万元。从2008―2012年他们承担国家财政支农项目9项，项目资金641.6万元，自筹1500万元，项目资金主要用于引进新品种、新技术，购置初级加工、储藏、运销的设施、设备等。在财政资金支持下，建起了一个2000平方米的水果交易市场，建设了18个水果贮藏库（容积15000立方），建设了一个300平方米的物流中心和一个200平方米的培训中心，连续三年每年出口水果4000万斤，创汇160万美元。

2.对接项目的启动和运作，条件好、标准高的农民合作组织是基础。

一是要选择有优秀领头人、综合发展能力强的合作组织对接。祁县西六支农业开发专业合作社是在企业家李杰诚与村委班子联合运作， 组织440户农民、以土地承包权入股的方式流转土地2100亩组建起来的。几年来，合作社在当地政府和财政等有关部门支持下，依托企业支撑，投资3000余万元，建成600亩高标准的日光温室大棚，400亩拱棚、5000平方米育苗棚、600平方米培训交易中心、300平方米冷藏库，基本形成了产供销一条龙生产规模。在分配制度上，大胆引入承包制、经济责任制、成本核算制和职业经理人制，初步建立了“产权清晰、权责明确、管理科学、运转高效”的产权制度和经营制度。与此同时，为了使入股社员的权益得到保障，还确定了一整套补偿机制。社员可以享受“四重保险”，即保底金、保股金、保薪金、保土地。2011年每亩分红股金100元，西六支村和周边富余劳动力人均纯收入15000元。有了好的带头人，通过合作经营不仅富裕了农民，还推进了祁县现代设施农业规模的快速扩张。

二是要选择适度规模经营和产业链长的合作组织对接。这样能够拉长产业链，加快发展加工业和第三产业，提高产品附加值。从晋中市的调查了解到，全市从事农产品加工、运输、储藏、销售及产加销一体化的合作社达到914个，占66%。比如，太谷县三圣现代农业专业合作社将单一的林果业与休闲娱乐、水果采摘、餐饮住宿、农耕体验等农家乐乡村旅游相结合，进一步丰富了经营内容，拓宽了致富渠道。为了创新规模经营机制，左权县生态庄园农民专业合作社通过出租、转让、股份合作等形式流转土地，实现了土地的集约经营。目前，晋中市采取土地经营权入股、委托代耕和其他流转方式进行集中统一规划、统一经营的合作社413个，流转到合作社的土地面积11.2万亩。榆次区景宏奶牛养殖专业合作社于2010年组建了由6市、9县、23个养牛专业合作社组成的合作社，联合了榆次区1/3、全省10%的奶牛，开展了大规模和高层次的合作经营。

三是要选择产品市场竞争能力强的合作组织对接。在健康环保理念日渐深入人心的形势下，合作组织一定要强化品牌意识，树立产品质量认证观念，统一规范种植、养殖技术标准，实现优质、无公害产品承诺。目前全省1641个合作社取得了无公害农产品、绿色食品、有机食品和地理标志认证，946个合作社注册了商标，合作社的产品质量和信誉、精品意识和市场开拓能力都有明显提高。全省85%的农民专业合作社统一购买生产资料，降低了购置、使用假冒伪劣产品的风险，生产成本大大降低。全省有486个农民专业合作社建立了自己的农产品直销点，848个合作社参与了“农超对接”，合作社市场开拓能力大大增强。

四是要选择以新型农民为主体的合作组织对接。这些合作组织常常在市场变化的情况下，不仅能够积极引进新技术、新项目、新品种，而且还注重对社员进行实用技术和专业技能的培训，使他们在实践中提升自己的科学文化素质，以适应现代农业发展需要。通过培训，这些新型农民了解市场、懂得经营、善于管理，学会在竞争中使用法律武器保护自己和合作社的权益，使农民专业合作社成为创新产品的生产组织，运用现代农业新技术的载体和推广组织。

三、财政支农项目与农民合作组织对接存在的主要问题

财政支农项目与农民合作组织对接，既关系到财政支农资金的导向和效益，又关系到农民合作组织这个新型经营主体功能的完善和作用的发挥。从调研情况看，目前财政支农项目与农民合作组织的对接主要存在以下问题：

（一）部分市、县对农民合作社扶持还没有专项财政预算。根据中央文件、《农民专业合作社法》以及《山西省农民专业合作社条例》相关规定，各级财政应当把扶持农民专业合作社的资金列入财政预算，并随着本级财政收入的增长逐步增加。但从调研情况看，这方面还有差距。

（二）目前财政支持各类合作社项目的资金总量少，使用分散。目前培育的省市县三级农民专业合作社示范社达9500多个，但能享受省级财政专项扶持的示范社仅占20%左右，而且大多数项目是几万元、多者十几万元，作用不大，对接时缺乏吸引力。

（三）合作组织规模较小。目前山西省农民专业合作社总数超过6万个，平均每个合作社社员不到10户，具有一定规模、带动能力强的合作社较少，发展水平还不够高，经济实力还不够强，运行比较单一，缺乏有效的带动能力。

（四）合作组织运行不太规范。部分合作社缺乏健全的法人治理结构和机制，民主管理流于形式，制度不完善，财务人员及其他管理人员匮乏，运行不够规范，制约了合作层次提升。

四、进一步推动财政支农资金与农民合作组织对接的建议

（一）各级财政把扶持农民合作组织的资金纳入财政预算。

建议各级财政按2013年中央一号文件、《农民专业合作社法》和《山西省农民专业合作社条例》要求和精神，将扶持农民合作社资金列入财政预算，整合资金，加大支农项目对接和扶持力度。

（二）财政支农项目与农民合作社对接要点。

1.农业补贴方面，建议将合作社纳入相关农业补贴支持范围。进一步加大对农机合作社购买先进适用农业机械的补贴力度，同时，将发展能繁母猪饲养、畜牧良种引进为重点的畜牧类合作社予以重点补贴扶持。

2.农业产业发展方面，建议将合作社作为支持优势特色农业产业发展的重要载体，逐步扩大由合作社承担的现代农业生产发展、扶贫开发、农业综合开发项目规模。在农业产业化相关资金项目安排中，鼓励龙头企业与合作社更多地开展联合和合作，推广完善“农户+合作社+龙头企业”等多种有效经营方式。

3.农业社会化服务方面，建议以合作社为依托，推进新型农业社会化服务体系建设。加大农业科技成果转化和推广投入，支持合作社引进推广新品种、新技术、新设备，提高生产标准化、规模化水平。为合作社提供病虫害防治、动物疫病防控、农产品质量安全监测等专业化服务。

4.农产品流通方面，建议支持和引导合作社开展品牌创建工作，增强产品竞争力。支持合作社开展贮运、包装、保鲜、冷藏、加工等经营，延伸产业链条，加大农产品产地初加工补助资金对合作社的支持力度。支持合作社发展“农超对接”、“农校对接”、“农企对接”等营销模式。

5.农村人才培训方面， 建议加大支持合作社人才队伍建设力度。加强对合作社理事长、财会人员、经营管理人员和辅导员的培训。鼓励返乡创业农民工、大学生村官领办创办合作社。进一步加大现代农业人才支撑计划和阳光工程对合作社人才培训力度。充分利用各种教育资源，有针对性地培养合作社人才。

（三）建立统一的财政支农项目对接示范合作社的标准。

各地和各部门扶持的合作社原则上应从农经管理部门每年认定公布的示范社中选择，其中，中央和省财政项目资金重点扶持省级示范社，市、县两级财政重点扶持市、县示范社。建议示范社的标准为：

1.民主管理好。示范社根据本社实际情况制定章程，有健全的社员（代表）大会制度、理事会和监事会制度及完善的财务管理制度、财务公开制度、社务公开制度、议事决策记录制度等内部规章制度，并认真执行。每年至少召开一次成员（代表）大会并有完整会议记录，所有出席成员在会议记录上签名。涉及到重大财产处置和重要生产经营活动等事项由成员（代表）大会决议通过，切实做到民主决策。合作社设置会计账簿， 编制会计报表，或委托有关记账机构记账、核算。为每个成员设立成员账户，完整记录成员的出资额、公积金量化份额、与本社的交易情况和盈余返还情况等。

2.服务能力强。示范社有办公经营场所和健全的服务设施。示范社成员主要生产资料统一购买率、主要产品（服务）统一销售（提供）率超过80%。生产鲜活农产品的农民专业合作社参与“农超对接”、“农校对接”、“农企对接”，或在城镇建立连锁店、直销点、专柜、代销点，实现销售渠道稳定畅通。

3.产品（服务）优势大。示范社发展的产业或产品（服务）符合“一村一品”或“一县一业”主攻方向。示范社按照涉及行业的相关生产标准进行生产。生产食用农产品的农民专业合作社的产品要获得“三品一标”：即无公害农产品、绿色食品、有机食品认证或农产品地理标志认证，拥有自主注册商标或品牌认证，或入选省、市品牌农产品名录。

4.社会反响好。示范社各项活动要依照《农民专业合作社法》及《山西省农民专业合作社条例》及其他有关法律法规相关规定进行。示范社要有良好社会声誉，无生产（质量）安全事故、行业通报批评、媒体曝光等不良记录，受到过各级政府和有关部门表彰，对推动当地主导产业发展作用大，带动农民收入能力强。