农村金融体制构建政府重视探讨论文

编者按：本文主要从美国农村金融体系；法国农村金融生态系统；日本的农村金融生态系统；国外经验的启示四个方面进行论述。其中，主要包括：美国的农业政策性金融、美国农村合作性金融体系、美国农村的私营金融机构、美国的农业保险体系、以合作金融为主法国的农村金融组织体系、法国的农业保险体系、日本的农村政策性金融、日本的农村合作金融、印度的政策性金融、印度的合作性金融体系、健全的政策机制和体系是基础、完善的法律制度是保证、科学的管理制度是根本、农业保险制度是农村金融发展的有益补充等，具体材料请详见。

摘要:世界各国农村金融体制安排不尽相同,但南北国家无一例外地重视农村金融体系的建设。以政策性金融、合作性金融、商业性金融以及农业保险为主要构架的农村金融体系,不仅增加了农村信贷资金的供给,而且在提高农民收入以及发展公益事业等方面均发挥了巨大作用,为各国农业、农村经济发展起到了关键性的作用。

一、美国农村金融体系

美国是世界上农业最发达国家之一,这与其完备的农村金融体系密不可分。经过多年发展,美国形成了政府主导型的农村政策性金融体系、农村合作金融体系以及农村商业性金融体系共同发展的局面。这些已为农业发展提供资金支持为基本原则的农村金融体系,为农业现代化提供了资金保障。

(一)美国的农业政策性金融

美国政府的农业政策性信贷机构包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局、农村电气化管理局。其主要目的是稳定国内商品流通领域的农产品价格,借以实现政府的农业政策目标,同时提高农民的收人,办理具有社会公益性质的农业项目的投资。比如投资于土壤改良、兴修水利、基础设施建设、灾害补贴等。政策性金融所提供的贷款具有利率低,期限长的特点。他们利用政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款办理商业金融机构和其他金融机构不愿意提供的政策性贷款,如救济受灾农民、支持新创业的农民,支持农村社区发展的长期福利贷款以及对农产品提供价格支持的抵押贷款等,以弥补农业资金渠道的不足。

(二)美国农村合作性金融体系

美国政府的农村合作性金融体系包括联邦中间信贷银行、联邦土地银行系统以及合作银行系统。其中,联邦中间信贷银行是美国最重要的农业信用合作系统,成立于1923年,主要解决农民中短期贷款难的问题。在美国农村金融发展的最初阶段,农业信贷资金几乎都是由私营机构和个人提供的,这样的信贷资金数量有限,而且期限非常短,不能满足农业发展需求。因此,美国开始探索构建完善的农村合作金融体系。美国政府于1916年开始制定了一系列农贷立法,由美国政府主导设立农贷专业银行及其基层机构从而组成信贷系统。它的主要目的是通过对农业相关组织、农业发展项目放贷,扩大农业可用资金的来源,改善农民工作条件和福利,增加农民收入,加快农业发展。最初的农村金融合作组织都是由政府领导并出资支持建立起来的,随着国家资金的逐步推出,现在的农村合作金融已成为由农场主所拥有的合作金融机构。

(三)美国农村的私营金融机构

美国的私营金融机构包括商业银行、人寿保险公司和其他私人信贷机构。这些商业信贷方式主要有不动产贷款和生产性短期贷款。在美国,大多数商业银行都普遍办理农贷业务。主要发放中短期农贷,遵循盈利性、安全性和流动性的原则。对农民的贷款需求,通常提供小额度,期限短的贷款;对具有充分偿还能力的,提供信用贷款。且长期贷款都要以不动产为抵押,中短期贷款一般以作物、家畜、机械和产品作抵押,有的还要由第三者在借款合同上联署作保。

(四)美国的农业保险体系

美国农业保险最初是由私营保险公司提供的,但由于农业保险的风险巨大,其经营的农作物保险均以失败而告终。为了帮助农民规避农业生产风险,1938年美国政府颁布了《联邦农作物保险法》,积极参与农作物保险计划。经过70多年的发展,形成了比较完备的农作物保险业务,包括风险管理局(联邦农作物保险公司),负责全国农作物保险的经营和管理;私营保险公司,受到政府在保费补贴、费用补贴、再保险支持和税赋上的支持,实际上是通过开展农业保险经营活动,具体实施政府的农作物保险计划。其主要险种包括多种农作物保险、团体风险保险以及收入保险;农作物保险的人和查勘核损人。这些措施使保障水平和农民参与率不断提高,对于稳定农业生产、提高国民福利水平起到了重要作用。2004年,美国农业保险企业保费收入达到41.9亿美元,承保面积2.21亿英亩,赔偿责任金额446.2亿美元,其中,政府对农业保险的补贴达到24.8亿美元,占美国农业增加值的1%以上。事实上,美国农业保险体系已成为政府补贴农业的一个重要渠道。这样既规避了WTO的相关规则,又实现了对农业、农民的有效补贴,可谓一举两得。

二、法国农村金融生态系统

法国是欧盟最大的农业生产国和世界主要农副产品出口国,是世界农业大国之一。法国政府重视农业发展,采取大量补贴政策,设置了一些专门机构服务于农业发展。

(一)以合作金融为主法国的农村金融组织体系

目前,法国开展农村金融业务的银行主要有4家,即法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行。它们都是政府所有或受政府控制的,在法国银行体系中占有重要地位。法国的农村金融体制是典型的合作金融型制度,核心机构是农业信贷银行。

法国农业信贷银行,在四家农村信贷银行中处于主导地位,是全国农业信贷互助银行的最高管理机关,其资金主要来源于在农村由分支机构网络吸收的存款和发行债券;还有一部分来自于政府借款以及其它方式募集的资金。

在法国的农村合作金融发展历程中政府始终没有完全退出。

(二)法国的农业保险体系

法国是农业保险起步较早、发展较快的国家之一。1900年7月,法国政府颁布农业互助保险法,明确了农业互助保险社的法律地位、权利和风险范围。法国农业互助保险机构由三个层面构成,一是中央保险公司,主要负责制定经营方针,对地区或省级保险公司提供再保险;二是地区或省级保险公司。主要针对对基层的农业保险社提供再保险;三是农业互助保险社。是法国农业保险最基层的经营单位,直接面向农民提供各类保险服务。

在法国,农业保险是受到立法保护的。政府为减轻农民的保费负担还向农民提供很大比例(50%-80%)的保费补贴、向保险公司提供费用补贴与税收优惠政策等等。此外,法国还建立了政府与社会共同联办的国家保险公司独立经营广义农业保险。到目前为止,法国农业互助保险集团公司净资产已达45亿欧元,保费收入120多亿欧元。[1]法国的农业保险体系为

农业发展做出了巨大贡献和保证。

三、日本的农村金融生态系统

日本经济虽很发达,但其国土面积较狭小,资源匮乏。日本的农业并不发达,为了保持本国农业的独立性和城乡协调发展,日本政府借助其强大的财政能力,建立了完善的农村政策性金融体系。日本的农村金融由政策性金融和合作性金融组成。为日本农业的迅速发展提供了有力保障。

(一)日本的农村政策性金融

政策金融主要是日本农林渔业金融公库,它负责提供其他金融机构不愿意或不能提供的信贷,并成为日本农业金融中的“最后贷款人”。1953设立的日本农林渔业金融公库作为主导农村金融体系

的重要手段和政策性金融的重要体现,实行较之其他金融机构更为优惠的资金运用政策。贷款的基本特征是长期、低息。贷款平均期限为19年,最长的强化林业经济基础贷款期限达55年。公库平均贷款利率为3.89%,有60.4%的贷款平均利率为3.5%(李光等,2005)。此外,农林渔业金融公库的管理高效、严格,保证了政策实施的有效性,为日本农业发展发挥了重要作用。

(二)日本的农村合作金融

日本农协是“农业协同组合”的简称,是日本许多协同组合(合作组织)中的一种。农协是农户们本着相互扶助的关系为基础,以改善农协全体成员的农业经营状况,以提高生活水平为目的,协同开展有关事业和活动而建立起来的组织,是日本合作金融的典型代表。

四、印度的农村金融体系

与发达国家相比,发展中国家经济基础薄弱,农村经济发展缓慢。但是各国为了适应本国农村实际而建立起来的农村金融生态体系,有很多方面也是值得探究和借鉴的。

印度的农村金融体系包括:印度储备银行、农村合作金融、地区农村银行、国家农业和农村开发银行、印度的商业银行(国有以及私人)、存款保险和信贷保险公司。印度的农村金融服务体系覆盖面很广,每家分支银行机构只需为大约15000农民提供金融信贷服务,平均每8个村就建立一支正式金融机构。这样的规模与程度恐怕在世界上没有哪个国家或地区能与之相比。

(一)印度的政策性金融

随着农村经济的发展和农业投资需求激增,这样的政策安排已不能满足需求。于是,印度储备银行采取强制性政策,对商业银行实行国有化改造,要求每家私人商业银行至少要在其所设立地区的农村开设一家分支机构。1982年,为进一步解决农业资金的短缺问题,印度又设立了“农业和农村发展银行”,这是一家政策性银行,是印度最高一级的农业金融机构,为印度储备银行和印度政府所有,主要业务是向土地开发银行、商业银行、邦合作银行和地区农村银行拆借贷款,并由这些机构转贷给农民借款人。贷款期限多为中长期,一般只为较大的农业基本建设项目贷款,如兴修水利、推广使用农业机械、土地开发等。印度国家农业和农村发展银行的资本金由中央政府和储备银行各缴一半,还可发行由中央政府担保的债券,吸收存款、借取外资。其资金运用是提供短、中、长期中间信贷,不与农民借款人发生直接信贷关系。

(二)印度的合作性金融体系

印度合作金融体系由基层信用社、地区合作银行、邦合作银行和土地开发银行组成。其显著特点是由政府发起组建。与商业银行和区域农村银行相比,网点多、覆盖面广,在印度农村的金融分支机构是商业银行和区域农村银行的2倍,比商业银行和区域农村银行的客户之和还多。但是合作金融机构分布不均,东北部则很少。此外,印度还有很多政府支持农村金融以及农村经济发展的计划。如农村综合发展计划等。

此外,墨西哥、巴西等发展中国家也都拥有各具特色的农村金融体系,政府都十分重视扩大农村信贷资金供给。在政府的保护和支持下,墨西哥、巴西等国通过不断改革和完善,已形成了比较完善的具有本国特色的农村金融体系。例如,墨西哥的农村贷款就主要是由全国农村信贷银行、农业保证与发展基金组织以及各商业银行提供。其中全国农村信贷银行是最为主要的,其主要职能是调节农村资金流向和利率的浮动范围,并且对专门的农业贷款进行监管,对商业银行和其他金融机构的农贷进行协调管理。它实质上是农业部门信贷资金调配的中央银行;农牧业保证和促进基金组织则通过对公共银行和私人银行发放的农业贷款进行再贴现以支持农村经济发展,在该组织的担保下,商业银行也开始愿意为农业和农场提供更多长短期贷款。

四、国外经验的启示

纵观发达国家与发展中国家农村金融发展的历程,虽然各国有着不同的历史背景、经济发展状况和政治制度,但在支持农村经济发展方面还是存在着很多共同之处的。农村金融的供给与需求状况虽然也不尽相同,但是,很多经验仍是我国在发展农村金融、构建农村金融生态体系过程中值得借鉴的。尤其是在针对一些金融机构出于自身利益的考虑,不愿意发放贷款给中小农户这一点上,各国都进行了有益的探索,并取得了一些成效。

(一)健全的政策机制和体系是基础

世界各国农村金融制度的模式大体都由政策性金融、合作金融以及商业性金融构成。各国政府普遍根据本国的农业经济和农村金融发展状况制定适合本国的农村金融体系。如美国以农民家计局为代表的政策性金融的主要职能是实现政府的农业政策目标,增加农民的收人,进行兴修水利等公益投资;合作金融主要对农业相关组织、农业发展项目放贷,扩大农业可用资金的来源,改善农民工作条件和福利,增加农民收入,加快农业发展;商业银行是主要发放中短期农贷;农业保险及帮助农民应付农业风险,同时又是政府提供农业补贴的一个合理的、有效的渠道。各金融机构各司其职,保证农村金融对农业、农村和农民的支持。日本的政策性金融——农林渔业金融公库是主导农村金融体系重要机构,合作金融则在政策性金融不能发挥作用的地方起补充作用。印度等其他国家也建立了能够满足不同层次需求的农村金融服务体系。很多国家的政策都非常细致,贷款期限和利率都有明确规定。可见,健全的政策机制和体系是保证金融生态系统良好有效运转的基础。

我国虽然也建立了包含政策性金融,合作性金融以及商业性金融在内的全方位的农村金融生态体系,但相关政策机制仍不够健全,政策体系设计也还存在很多缺陷。政策性金融由于缺乏农村经济体系内生金融制度的支持,导致资金使用效率较低、资金覆盖面狭窄;合作金融虽然覆盖面广,但受制于自身资本充足率较低等现实,难以支撑农村金融生态全局;商业性金融对农村普遍存在信贷歧视,已纷纷退出农村金融市场。唯一的农业银行虽正在回归支持“三农”的政策范围,真正发挥作用还需假以时日。其具体政策更是缺乏系统性、全面性和针对性。目前的政策性金融、商业性金融、合作性金融职能出现相互混淆和交叉,自身定位不明确,支农效果大打折扣。因此,设计更为完整的政策机制和体系已成为推动当前农村金融发展的重要任务之一。此外,是否设计更完整的

农业保险体系的相关政策也应纳入到具体考虑范围之内。

(二)完善的法律制度是保证

市场经济是法制经济,任何经济活动都需要法律的保证和规范。农村金融的运作也不例外,在农村金融体系的构建方面,各国都十分重视法律在推动和保障其发展的重要意义和作用。例如,美国,农村金融的运作就具备了较为完备的法律体系。例如《联邦农业贷款法案》、《农业信用法案》等,把农业金融的运作融合到相关法律体系中,从而使农村金融运作有章可循、有法可依。法国政府早在19世纪就颁布《土地银行法》,着手建立农业信贷机构,以融通农业资金支持农业的发展。1894年,法国通过法令建立了一批农业信贷互助地方银行,帮助支持农民自发成立的信用合作社开展活动。1920年,依据法令成立专门管理地方银行和地区银行的国家农业信贷管理局,1926年政府将这个行政机构改建为经济组织——国家农业信贷银行。

日本政府在1947年制定的《农业协同组合法》的基础之上成立了农协,支撑起日本农村的金融体系。印度则以立法手段提升金融机构覆盖面和信贷投放水平。为确保农村金融服务的覆盖面,印度政府在《印度储备银行法案》、《银行国有化法案》、《地区农村银行法案》、《国家农业农村发展银行法案》等有关法律中,对金融机构在农村金融地区设立机构网点、农业贷款比例都提出了明确、具体的要求。如《银行国有化法案》明确规定,商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构,将其放款的一定比例用于支持农业和农村发展。《地区农村银行法案》规定地区农村银行营业机构要设立在农村信贷服务薄弱的地区。截至2006年3月末,印度最大的商业银行——印度国家银行的农业贷款余额占其各项贷款余额的比重已经达到40%,有5800个分支机构,占其国内机构总数的62%。

我国在农村金融生态体系建设过程中,法律缺失是最为重要的障碍之一。虽然,国家一再强调金融机构如农业银行要回归县域,支持三农,但是没有立法的保障,就会导致一方面国家政策要求相关金融机构支持三农,另一方面则是各金融机构,尤其是商业银行,在“趋利”原则的驱使下,大规模从乡镇撤出的现象发生。且网点撤并、萎缩的速度十分迅速。正因为如此,我们应该借鉴上述国家的经验,加快农村金融相关法律的制定,由法律的形式强化农村金融生态体系建设。

（三)科学的管理制度是根本

管理出效益,除健全的政策机制和法律机制以外,科学管理在农村金融生态体系构建过程中也显得尤为重要。此点尤以日本为典型。例如,日本农林渔业金融公库总裁由农林水产大臣任命,副总裁也要经内阁批准,公库职员被界定为根据法令从事公务的职员。为了保证高效的经营运作,日本农林渔业金融公库只设有总店和支店两级机构,总的员工人数不超过1000人。公库财务管理实行一级法人、统一核算、(费用)专项管理。每年公库通过农林水产省向财务省上报财务预算,财务省核批后,由农林水产省对公库核定,预算包括倒挂利差补助金和费用等,利差补助金由利率水平和贷款余额决定,实行严格的计划管理,节余上缴,不足则必须追加。公库内部财务管理也实行总店集中的严格预算管理:员工工资由总店直接管理、发放,按月把每个员工的工资直接打人开户行账户;各支店相对固定的水、电、租赁、杂费等费用支出,由总店按预算对各支店核定费用计划,严格按费用计划组织实施;根据费用计划的实施情况,每年第四季度适当进行调整,以保证各项费用计划的顺利实现;业务委托手续费用、电脑业务开支费等由总店统一管理、统一支付;筹资利息支出、贷款利息收人等由总店统一核算、统一平衡。为保证财务预算执行的严肃性,总店和支店均设有审查机构,实行严格计划、高度透明的制度管理。

公库对贷款实行严格的贷放审查和贷后管理援助。以强化农业经营基础资金为例,贷款管理包括两个方面:一是贷放审查。首先农户要制定改善事业的经营计划,报市、町、村长认定其核心农户的贷款资格。认定合格后,须准备详细的改进经营的资金使用计划,提交市、町、村的“特别融资制度推进会”讨论确定。该会议确认可行后,向公库支店或业务行申报贷款使用期限,并由其审查。公库最后综合上述各机构审查意见,做出贷款与否的决定并及时通知申请农户。二是贷后管理分两个阶段。第一阶段是项目建设期管理,侧重于检查贷户是否正确使用资金,防止资金被挪用和实际贷款超过项目所需资金量,一般先贷承诺资金的80%。发现违规行为将立即追回贷款并取消今后在公库的贷款资格。第二阶段是项目建成运转后的管理,公库通过掌握贷户的经营状况及所需的援助,提供必要的经营支持,包括提供新的贷款和信息服务,确保贷款按期偿还。

日本对农村金融的管理十分细致,尤其是贷款后管理,更应该成为我们借鉴的宝贵经验。

(四)农业保险制度是农村金融发展的有益补充

发展农业保险有助于稳定国家的财政支出;有助于促进农村金融的发展;有助于提高农民的效用水平[2];有助于促进农业科学技术的推广;有助于农民迅速恢复再生产。还具有资金融通、储蓄等派生的功能。因此,大力发展农业保险事业是发展农村金融的一个不错的选择,至少是一个有力的促进因素。

农业生产由于受到自然气候的影响风险性很高。如何降低风险,提高农民收入,这不仅是农业发展的需要,也是农村金融发展的需要。随着中国加入世界贸易组织,对农业的补贴方式也被要求在WTO规则下进行。农业保险作为一种重要的支农政策,被世界贸易组织界定为可在财政上进行补贴的工具。美国、加拿大和日本,农业保险是农业保护政策和农民社会福利政策的组成部分,而很多发展中国家,农业保险本身就是农村金融政策体系的一部分。保罗?马易特在《农业保险论》中提到:“在保护农户经济不受自然灾害冲击的同时,利用保险的机能取信于农户,在这方面把农业保险与农业金融制度有机地结合起来,尤其是制定土地抵押金融制度与负债整理法,在保险和金融的一体化中,显示出实现农户经济的稳定与农业生产力发展的一石二鸟的农业发展战略。”[3]

总之,如果每个农户从充足的金融渠道多获得17.82元,也就是说资金的流动性增加1%的话,农户的产出将会增加201.08元或者0.04%的产出。[4]可见发展农村金融对农村经济的发展、农民收入的提高以及农业的现代化具有非常重要的作用和意义。从各国的情况看,无论是发达国家还是发展中国家,只要政府重视、政策得力加之完善的法律保证,农村金融就会蓬勃发展。

参考文献:

[1]应寅锋,赵岩青.国外的农村金融[M].北京:中国社会出版社,2006.

[2]卡尔•H•博尔奇.保险经济学[M].北京:商务印书馆,1999:41.

[3]蔡文远.农业灾害与农业保险的国际比较[M].西安:陕西科学技术出版社,1992.