发展视角下的扬州城管问题与对策研究

[摘 要]近年来，城管已成为社会关注度极高的“热词”，从“暴力执法”到“微笑执法”“对视执法”“围观执法”“跪地执法”，有关话题频频见诸媒体。由于成立时间较短，问题和不足在所难免，应以发展的视角加以应对和改进。

[关键词]发展；城管；执法；扬州

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.150

[中图分类号]D630；F299.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）18-0-01

1 扬州城管的发展历程

20世纪80年代，扬州城管力量由民警队伍开始组建；1997年成立扬州市城管监督支队，与交警、工商、交通和卫生四部门，开展城市联合执法；2002年正式挂牌成立扬州市行政执法局；2010年，根据《中共江苏省委、江苏省人民政府关于印发〈扬州市人民政府机构改革方案〉的通知》和《中共扬州市委办公室、扬州市人民政府办公室关于印发〈扬州市人民政府机构改革实施意见〉的通知》，设立扬州市城市管理局，挂“扬州市城市管理行政执法局”“扬州市数字化城市管理监督办公室”牌；2006年成立扬州数字城管。成立以来，城管部门先后在“老三创”“新三创”、生态城市、宜居城市和“联合国人居奖”等创建活动中，获得多枚奖牌，为扬州城市荣誉的获得作出了很大贡献。

扬州的城市管理，已逐步实现从过去的粗犷式、整治式、运动式管理到现在的数字化、精细化和常态化管理。

2 当前扬州城管管理体制存在的问题

与其他政府职能部门不同，城管部门在管理体制上不仅存在先天不足的缺陷，而且后天严重失调，主要表现为以下几点。

2.1 体制不健全

一是上级主管部门缺失。与工商、环保和公安等部门不同，省级不设城管直属部门，行政职能归口于省建设厅领导。二是执法主体地位不明确。全国没有关于城管执法的专门法规，仅在《行政处罚法》中有关于相对集中行政处罚权的规定。执法的法律效力和法律地位明显不足，不仅执法过程中面临执法相对人的质疑，在与其他部门协作的过程中也处于“弱势地位”。三是执法模式缺乏标准。相对于其他政府部门序列的成熟有序，城管部门的管理体制至今没有统一模式，增大了暴力执法的发生机率。四是编制与职能不统一。主要由各县（市、区）自行规定安排，普遍存在“人员编制数量不统一、文化程度要求不统一、进入渠道不统一、着装与车辆不统一、编制职级不统一、待遇不统一”等“六个不统一”问题。规范性和统一性的缺失，不仅容易造成内部管理体制混乱，且带来了人员素质参差不齐、队伍建设困难等问题，严重影响执法效果和队伍形象。

2.2 渠道不畅

一是上升渠道不畅。城管工作普遍存在重工作表现，系统不出干部、难出干部现象。以市城管局为例，从成立城管执法支队至今，七位“一把手”均从政府其他部门调任，系统内部没有产生一位。各分局也同样存在类似现象。上升渠道不畅，严重影响城管工作人员的工作热情。二是批评多，表扬少。有重大任务时，要求严、标准高，任务完成时，不仅没有物质奖励，连精神鼓励也没有，干前干后一个样，无法充分调动工作人员的积极性、主动性和创造性；且编制不足，如个别功能区分局只有七八个人，严重影响工作效率。三是付出多、收益少。平时人手紧、工作量大，如遇上创建、大检查，有关人员必须每晚碰头，以及时贯彻落实有关精神。某种程度上看，加班已成为城管工作的常态。

3 提升扬州城管工作的建议与对策

在城镇化发展进程中，城市人口增多，城区面积加大，管理就变得尤为重要。“加强城市管理，是政府基本功能，政府水平高不高，城市管理水平高不高80%能够直观体现。”就扬州而言，由一支专门队伍来实施城市管理的确很有必要，而公安、工商、卫生等部门由于自身职能的局限，目前来看，最适合的还是城管。为更好地发挥城管队伍的战斗力、创新力和发展力，要关注以下几个问题。

3.1 理顺体制，以利其行

良性的管理运行机制，是激发城管人员的积极性和创造力，塑造扬州城管良好形象的客观保障。当前，城管执法主要有一级执法和二级执法两种模式。一级执法模式，即以市局为主体，统编直管派驻各区的分局或大队，垂直领导；乡（镇）成立执法中队，由分局领导。这一模式虽然有利于解决市容问题，但也存在区政府布置的其他工作难以开展的缺点。二级执法模式，即以区执法分局为主体，分块管理，在区政府统一下进行管理执法工作；由市局发挥协调、指导、督促和考核等作用。这一模式，具有职能明确的优点，但同时也带来了市容保持难的问题。

目前扬州采取的是一级执法模式，2002年市城管监察支队5个大队下移为区城管执法分局。该模式影响和制约了城管执法工作的开展，带来诸多矛盾。

3.2 提高待遇，以励其志

政治上关心，这是提升城管人员工作积极性、进取心的重要源泉；建议适当配高城管干部职级，以调动其工作积极性。生活上关心，这是做好城管工作的物质动力；建议城管工资待遇全市统一，区与区之间、部门与部门之间保持适度平衡。精神上鼓励，这是调动城管人员工作主动性和创造性的有效方式；建议每年对优秀城管人员进行通报表彰。此外，还应利用现代媒体，加强宣传引导，修正社会对城管工作的偏见。领导的支持、群众的理解和社会的认可，是干好城管工作的基础。

3.3 加强管理，以正其名

城管工作的对象多是社会弱势群体，而社会转型时期，诸多矛盾大多集中于该群体。在行政执法过程中，容易引发矛盾和冲突。城管工作量大、工作难度高，需要有素质较高的人员来履行这一职能，因此，加强城管队伍建设刻不容缓。一是要根据有关文件规定，按照人口比例，合理配备人员数量；二是要坚持高标准、严要求，对新增进编人员，坚持“凡进必考”。三是加强培养，加大现有人员队伍的培训力度，不断提高其能力素质，提高执法的规范性。

城市管理作为服务政府、服务社会、服务城市建设发展的基础性工作，其重要性日益凸显，而作为一个处于探索、发展阶段的工作，其还存在诸多不足，亟需社会的关注、理解与配合，以走出一条精细化、规范化的城市管理之路。