论权责发生制引入我国政府会计的可行性及路径

【摘要】本文从当前我国政府会计制度现状出发，认为适当采用权责发生制是我国政府会计改革的方向之一。文章重点分析了我国政府会计引入权责发生制的可行性，同时指出了几点路径。

随着我国政治体制、经济体制改革的深入，面对国家“十一五规划”提出的具体目标，我国政府职能改革将进一步深入。而政府职能的转换、公共财政体制的改革和政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强，都对政府会计信息提出了更高的要求：政府会计改革，势在必行。

我国目前执行的是1998年实施的预算会计体系，采用的是收付实现制的记账基础。收付实现制虽然能够体现政府当期现金收付的平衡，但是“不利于对受托责任的评价，不利于准确地揭示政府的财政状况，不利于全面地评价管理者的工作绩效”，故有必要在政府会计中引入权责发生制。本文仅从必要性和可能性两个方面阐述权责发生制在我国政府会计中的可行性。

一、我国政府会计引入权责发生制的必要性

主要在于说明我国政府会计引入权责发生制的原因，包括以下几个方面：

（一）规范政府财政收支的需要

政府财政收支的具体数量：如预算项目的投入产出分析、政府财政状况指标的计量等在收付实现制的情况下是很难实现的。而权责发生制要求把政府的财务状况以资源的形式进行系统地整合，为此国际货币基金组织（IMF）专门指出：“只有采用权责发生制才能全面反映政府的资产和负债状况，以及政府的所有公共交易。”

（二）反映政府债务状况的需要

政府部门近年来承担的或有负债呈逐渐上升趋势，已成为一些地方财政运行的包袱。这些或有负债主要包括：政府为企事业单位融资提供的担保或承诺、地方金融机构不良资产、下级财政收支缺口和债务等。“由于收付实现制只记录以现金实际支付的部分，无法反映尚未用现金支付的部分即或有负债；因此现行的政府会计对财政负债信息的披露无法做到真实、完整和及时，而给政府部门带来了极大的财政风险，对国家经济持续发展也造成了潜在威胁。如果采用权责发生制基础，则能及时真实地反映政府的或有负债信息，有效防范财政风险。”

（三）评价政府财务绩效的需要

当然我国政府正在进行绩效改革，而财务绩效是重要的内容。在权责发生制下将产出预算与权责发生制预算结合起来，使全部成本与所取得的绩效密切相关，这将有利于加强管理。在权责发生制下，“成本”的概念取代了传统预算管理模式中的“支出”概念而处于主导地位，使得财务绩效可以用成本-收益等经济学方法等进行衡量，便于用量化和具体化的方式来对政府财务绩效进行评估。

（四）促进社会公众监督的需要

随着政府改革的透明化，财务公开越来越重要。在政府会计采用权责发生制后，政府资源将会得到有效的管理，各种财务作为资源展现在社会公众面前，会计系统将会变得更加开放，人们可以方便地获取有关政府的综合信息，而这在收付实现制下是较难实现的。

二、我国政府会计引入权责发生制的可能性

主要说明我国政府会计引入权责发生制的条件，包括以下几个方面：

（一）我国经济、政治体制的不断改革，提供了现实可能性

党的十六大报告和“国家十一五规划”等给我国经济、政治体制改革指明了方向。随着行政改革和财政预算管理体制改革的推进，必将带动政府会计制度的改革和完善。而权责发生制可以作为一种改革的方向与方法纳入国家改革体系之中。

（二）西方国家引入权责发生制的实践，提供了有益的借鉴

从20世纪80年代末期，新西兰率先对政府会计进行改革，将权责发生制全面引入政府会计起，包括新西兰、澳大利亚、英国、加拿大、美国等成员国已开始在政府会计中不同程度地引入权责发生制。许多发展中国家也开始对政府会计进行改革，逐步摈弃完全的收付实现制，一定程度上采用修正的收付实现制或修正的权责发生制，给我国引入权责发生制提供了有益和有价值的借鉴。

（三）研究政府会计制度改革的学者越来越多，提供了理论基础

近年来越来越多的会计学者针对政府会计制度中存在的问题提出自己有益的建议和设想，发表了许多有价值的论文。翻开近几年的《会计研究》、《财会月刊》、《财会研究》等刊物，可以看到：发表这方面的论文有十多篇，具体设计改革必要性、可行性分析；改革的具体路径；改革的阶段性思考等。这些论文为我国会计制度的改革奠定了坚实的理论基础。

（四）政府财政工作者不断进行的改革，提供了实践基础

由于现行收付实现制的政府会计制度，带来了很多问题，财政工作者在具体的工作中，探索各种改革路径，其中就包括权责发生制的探索，如通过实践发现：收付实现制和权责发生制之间的转换需要一个过程，而且二者在某些方面是可以共存的，只要把财政工作的任务进行细分，结合二者的特征采取不同的工作模式。这些有益的探索将为今后全面的改革提供良好的实践基础。

三、我国政府会计引入权责发生制的路径

主要论述我国政府如何引入权责发生制，包括以下几个方面：

（一）宣传教育，营造改革环境

权责发生制引入政府会计是一项系统工程，要做好宣传教育工作，为改革的顺利进行营造良好的环境。在宣传教育中，要对政府官员、媒体以及公众进行广泛宣传，使他们了解为什么要进行改革，改革能带来什么样的利益，从而加深对权责发生制相关改革措施的充分理解和认同。同时，要精心制定教育和培训计划，加大对工作人员的教育和培训力度，使他们掌握权责发生制的有关内容，熟悉其操作程序，为政府会计改革培养大量有能力、有经验、懂专业的骨干人才，为改革营造人才环境。

（二）建立健全法制，做到有法可依

我国也应尽快修订和制定相应的法律、制度，明确权责发生制在政府会计中的地位。这些法律和制度应当包括制定政府会计法，政府会计制度，修订财政法规，财务制度以及审计法规。

（三）制定规章，做到有章可循

权责发生制的作用是通过一系列新的规章制度体现出来的，必须制定相应的规章规则来为其执行提供基础性制度保障。这里的规章包括引入权责发生制的工作指导思想、思路、原则、方针政策等，还包括具体的运行规范、标准等，其中最为重要的就是“政府会计准则”。我国应当在深入研究收付实现制存在问题的基础上，密切关注国际上政府会计准则的发展动态，应尽可能地与国际通行的做法相协调。

（四）根据现状，采用双重会计基础

从国外经验看，几乎很少有国家在引入权责发生制后就完全摈弃收付实现制的，大多数国家都是采用权责发生制的修正模式。例如：美国、丹麦、法国对于雇员养老金收益、公债利息以及第三国家的贷款或担保等特定会计事项采用权责发生制，而对其他事项则采用收付实现制。因此我国在引入权责发生制的过程中，必须实事求是，根据政府会计的特点，针对不同的会计事项采用不同的会计基础，不能因为引入权责发生制而否定收付实现制的作用。

（五）整合信息，建立信息处理平台

从各国经验看，建立一套完备、迅速、安全、高效的信息系统对引入权责发生制至关重要，它可以为权责发生制政府会计改革提供一个良好的信息处理平台，从而使权责发生制发挥出更好的效果。例如：澳大利亚财政部建立了一个以计算机为基础的权责发生制信息管理系统，并选择了实力雄厚、技术领先的大公司作技术保障，从而使澳大利亚成为继新西兰之后第二个采用完全权责发生制的国家。我国应借鉴国外成功经验，建立一整套与权责发生制改革相适应的信息管理系统，确定计算机硬件和软件配置的统一标准，确保我国政府会计引入权责发生制的顺利进行。