邮政储蓄银行:国际借鉴与中国的选择

摘要：储蓄银行分为一般储蓄银行和邮政储蓄银行。最早的储蓄银行起源于18世纪的意大利，到19世纪初英、美、法等国都相继建立了储蓄银行。传统储蓄银行是一种半企业、半政策型的金融组织。20世纪80年代以后，储蓄银行的传统性质也在逐渐演变。借鉴国际经验，我国邮政储蓄银行应采取两步走战略：近期定位应侧重其政策性；远期定位则应商业化。

关键词：邮政体制改革；邮政储蓄；邮政储蓄银行

文章编号：1003―4625(2007)01―0024－04

中图分类号：F618．3

文献标识码：A

2005年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》，该方案规定，在“政企分开”的基调下，国家邮政局将一分为三：一是作为独立监管机构的新的国家邮政局；二是专门从事经营性邮政业务的中国邮政集团公司；三是独立核算的邮政储蓄银行。《方案》的通过，标志着备受各界关注的邮政储蓄体制改革迈出了历史性步伐。2006年6月末，中国邮政储蓄银行获筹建批文，这就意味着中国银行体系很快就会迎来一个新的成员。然而，对于到底应该把邮政储蓄银行建成什么样的银行，或者邮政储蓄银行应当如何定位，理论界还存在着意见分歧。本文拟就此谈些一孔之见。

一、储蓄银行的国际借鉴

众所周知，储蓄银行可以分为两类：一类是一般储蓄银行；一类是邮政储蓄银行。由于邮政储蓄银行也属于储蓄银行的范畴，因此，为了更明确地认识邮政储蓄银行的性质，我认为应当把邮政储蓄银行纳入整个储蓄银行体系进行考察．这里，笔者试图通过对包括邮政储蓄银行在内的西方国家储蓄银行产生演变及其性质的考察，期望能够从中得到一些对我国组建邮政储蓄银行有益的启迪。

(一)西方储蓄银行的产生及其分析

在西方，最早的储蓄银行起源于18世纪的意大利，当时它一般采取私人联合股份的形式，由宗教团体或其他团体持股而组成，其主要活动是动员吸收居民个人的小额储蓄资金。随后，储蓄银行便在其他西方国家传播，到19世纪初，英、美、法等国都相继建立了储蓄银行。

在英国，最早的储蓄银行是1810年苏格兰建立的储蓄银行。当时设立储蓄银行的宗旨是收集低收入者的储蓄，集中起来转存到合股银行，赚取利息后再按存款多少分配给小储蓄者。1817年英国颁布储蓄银行法，因而奠定了现有形式储蓄银行的基础。1861年，英国又成立邮政储蓄银行，从而形成普通储蓄银行与邮政储蓄银行并存的格局。

美国的储蓄银行可分为互助储蓄银行和储蓄贷款协会两种。最早的互助储蓄银行是1816年建立的费城储蓄基金社(Philadelphia Saving Fund Society)，以后，互助储蓄银行在美国东北部地区有较大发展。其主要活动是为小储蓄者服务，吸收小储蓄者的存款，并将吸收的资金主要用于不动产抵押贷款。储蓄贷款协会则产生于19世纪30年代，最早的一家储蓄贷款协会是1831年成立的“牛津节俭建筑协会”。储蓄贷款协会的目的是满足居民为购买房屋而储存一定资金的需要，其业务特征是一些人合资贷给少数会员购买住宅，贷款归还后再贷给另一些会员以满足其买房的资金需求。

法国的储蓄银行最早出现于1816年，其主要活动也是吸收民众的小额储蓄。而且为保证客户储蓄资金的安全和收益，法国储蓄银行很早就被置于国家的管理控制之下。1834年商业部设立后，储蓄银行即划归该部领导(1940年后又划归财政部领导)。1881年法国政府又颁布法令，决定成立邮政储蓄银行(即国民储蓄银行)，从此法国亦形成两类储蓄银行并存的局面。

那么，促进18、19世纪储蓄银行在西方国家普遍建立的原因是什么?归结起来，我认为主要有三点：

1．商业银行对小额储蓄较为轻视：18世纪以后，尽管西方各国相继建立了新式商业银行，但当时这些商业银行往往只看重富有客户而对低收入者的小额储蓄则显得不屑一顾。例如，19世纪初英国商业银行要求的最低存款额为10英镑，而这一金额相当于当时一个工人全年的收入。显然，对小额储蓄的轻视使低收入者没有机会利用商业银行的服务，因而客观上要求在商业银行之外建立专门面向低收入者的储蓄机构。

2．商业银行大多不办理住宅抵押贷款。在18和19世纪，西方各国的商业银行大都面向工商资本家开展贷款活动，而不对个人或家庭开办住宅抵押贷款业务。为满足个人和家庭融通住宅资金的需求，客观上需要建立储蓄贷款机构。美国第一家储蓄贷款协会“牛津节俭建筑协会”就是在这种背景下建立的。

3．人们对商业银行缺乏信任。18、19世纪以后虽然商业银行在西方各国广泛建立，但由于他们基本上不面向劳动人民开展金融活动，因此，广大劳动者并不将其视为自己的金融组织，加之随着周期性经济危机的不断爆发，经常有商业银行倒闭破产，更使广大劳动人民增加了对商业银行的不信任感，正是这种不信任促进了专门面向劳动群众开展业务的储蓄金融组织的产生。

(二)储蓄银行的性质

就内在属性而言，我认为，传统的储蓄银行是一种半企业、半政策型的金融组织。储蓄银行的企业性质显而易见、无须赘述。其政策性则主要表现在：

1．经营目标的非营利性。传统储蓄银行一般不以利润最大化为经营目标，而是以为小储蓄者提供金融服务为宗旨。例如，英国19世纪初期建立的储蓄银行就为劳动人民提供非营利的储蓄便利，他们将低收入者的储蓄集中起来转存到商业银行，获取利息后再按存款比例对储蓄者进行利息返还。美国储蓄贷款协会也是本着服务小储蓄者、帮助其解决购建住宅的资金困难的宗旨而建立；法国1983年的法律也将储蓄银行界定为不以赚钱为目的的法人。

2．经营方式的非竞争性。传统储蓄银行由于不以营利为目标，因此一般不具有参与竞争的内在动因。从历史上看，储蓄银行一开始就是在商业银行不愿涉人的低收入阶层的存贷领域发挥拾遗补缺作用，而且各个储蓄银行也往往有其一定的和相对有限的业务地理与服务对象的范围，所以它一般不同商业银行争业务，也不具备同商业银行竞争的实力和能力。

3．政策上的优惠性。由于储蓄银行不以营利为目标，且实力弱小，因此，为保证其业务的正常开展，国家一般对其给予必要的政策优惠和扶植。主要包括：(1)国家对储户在储蓄银行的存款给予偿还担保。例如，作为法国储蓄银行(包括普通储蓄银行和国民储蓄银行)垄断性金融产品的存折A(Livret A)账户中的储蓄存款，就由法国政府予以偿还担保。这一优惠政策无疑大大增强了储蓄银行对储户的吸引力。(2)对储户存款所得利息给予免税待遇。例如，上述法国储

蓄银行的存折A账户即属免税对象，存人这种账户的存款所生利息无须交纳所得税。这一优惠政策同样旨在增强储蓄银行对储户的吸引力。(3)对储蓄银行的贷款利息收入减免征税。例如，美国储蓄贷款协会在住宅抵押贷款方面就享受政府的税收优惠，这种贷款的利息收入不仅可以根据情况减免税，而且允许收入中的很大部分列入坏账准备，免予缴税。所以，整体而言，美国储贷协会的税率低于一般公司。(4)允许储蓄银行对储蓄存款支付高于商业银行的利率，并允许其跨地区设立分支机构。这在美国表现得最为明显。所有这些都使储贷协会经营的政策环境远比商业银行宽松。可见，同一般金融企业相比，储蓄银行享受国家多方面的政策扶植和优惠，尽管这些政策优惠并不是一成不变的，但它却反映了储蓄银行所具有的政策性。

(三)当代储蓄银行的发展与变化

20世纪80年代以后，随着西方国家经济环境的变化，储蓄银行的传统性质也在逐渐演变，总的趋势是企业性或商业化日益增强，政策性日趋淡化。其表现：一是储蓄银行的营利动机加重；二是竞争倾向越来越明显；三是业务外延逐步扩大，甚至向商业银行的经营领域延伸。导致储蓄银行商业化的原因是多方面的，主要有：

1．国家优惠政策减少。例如，法国对储蓄银行以前实行免税，而1988年的金融法规则规定要逐渐对其课税，1992年以后在税收上对储蓄银行又按普通法征税。税收优惠的减少甚至消失，使储蓄银行失去了政府的保护伞，这就迫使其不得不同其他金融企业一样高度重视业务经营的经济效益，因而不可避免地产生越来越强烈的营利动机。

2．各种存款机构的竞争加剧。以前商业银行大都把业务重心放在争取大存户上，对小储蓄者则显得较为冷淡。然而，随着业务的发展，商业银行一改往日对小额存款的轻视态度，在继续争取大存户的同时，开始面向小储蓄者开展吸储业务，加之商业银行以外的其他金融机构不断加入存款竞争者行列，因而使得储蓄银行越来越感受到竞争的压力。在这种情况下，储蓄银行便自然萌生出日益强烈的竞争意识和营利动机。

3．国家的管制放松：过去，西方国家大都对各种金融机构的业务范围以法律形式予以严格划分。然而，20世纪80年代以后，随着金融管制的放松，各种金融机构之间的界限越来越模糊。在这种情况下，储蓄银行也有意识地将其触角延伸到原本属于商业银行的业务领域，参与到同商业银行的竞争中。例如，目前英国信托储蓄银行的业务除传统的储蓄存款和定期存款外，还面向社会吸收活期存款，提供支票和支票保证卡、办理旅行支票和外币业务等。美国1980年放松金融管制后，储蓄贷款协会也开始在业务上同商业银行交叉经营，事实上已变成“金融百货公司”。法国1984年的银行法也授权储蓄银行可以经营“全部银行业务”。业务范围的扩大，使储蓄银行同商业银行的原有界限日益模糊。

(四)西方国家储蓄银行产生发展的启示

通过前文分析，我们至少可以得到以下几点启示：

1．储蓄银行的产生源于商业银行对小储蓄者的轻视。

2．传统储蓄银行的服务对象主要是城乡居民个人和家庭。

3．传统储蓄银行既具有金融企业的属性，也具有政策金融的属性，是一种“两重性”的金融组织。

4．随着西方国家经济金融环境的变化，储蓄银行的属性也在演变，现代储蓄银行已经逐渐商业化，其与商业银行的区别已经或正在消失。

二、两步走战略：中国邮政储蓄银行的现实选择

在我国，对于邮政储蓄银行的模式或定位，学术界存在着很大的意见分歧。这种分歧主要集中在三个方面：一是在邮政储蓄银行的性质定位上，有人强调其商业性，主张将其建成一家商业银行，有人则强调其政策性，认为我们需要的不是一个“第五大国有商业银行”，而是一个能够向不发达地区提供普遍性金融服务的金融机构。二是在市场定位上，有人主张邮政储蓄银行应当面向城市、面向企业，有人则主张它应当面向农村、面向社区。三是在业务定位上，有人认为邮政储蓄银行应主要经营批发银行业务，有人则认为它应当主要经营零售业务和中间业务。上述分歧的核心则是对邮政储蓄银行性质认识的差异。因此，对邮政储蓄银行来说，确定其定位的关键首先是机构性质的定位，然后才是客户群定位和区域定位。笔者认为，对于邮政储蓄银行的性质定位不宜采取一成不变的做法，而应运用发展变化的思维方法，区分不同时期中国经济、金融的特点和要求以及邮政储蓄银行自身的状况，采取分阶段定位的原则。根据这一原则，我认为，邮政储蓄银行最理想也是最现实的选择是采取两步走战略，即近期定位应侧重其政策性；远期定位则应商业化。

(一)邮政储蓄银行的近期定位：以政策性为主

从近期来看，中国邮政储蓄银行应当侧重于政策性，而淡化其商业性：与这种机构属性定位相适应，近期邮政储蓄银行的市场定位应当是农村市场和社区市场；其业务定位应侧重零售业务和中间业务。之所以对邮政储蓄银行作如此近期定位，理由主要是：

1．这种近期定位与传统储蓄银行的属性相吻合。如前所述，传统储蓄银行带有明显的政策性特征，这一属性决定了传统储蓄银行的服务对象主要是城乡居民个人和家庭，其资金来源主要是小储蓄者的小额储蓄，其资金运用也主要是向城乡居民个人和家庭提供贷款。既然如此，从近期来看，我国邮政储蓄银行也应当体现其作为“储蓄银行”的本来面目和固有属性，而不应一开始就将其定位为商业银行。

2．这种近期定位符合官方对邮政储蓄银行的期许。从监管当局透露出来的信息看，显然是将邮政储蓄银行定位在以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设。既然要让邮政储蓄银行“与其他商业银行形成互补关系”，既然要让它“支持新农村建设”，那么，按照这种思路进行逻辑推论，在中国邮储银行的近期定位上侧重于其政策属性便顺理成章。实际上，在我国，不管承认与否，凡是涉农的金融机构事实上都或多或少地带有政策性成分，因为农业属于弱势产业，农村属于弱势区域，农民属于弱势群体，对“三农”的资金融通必须给予政策扶植，不能完全按照商业化原则进行。

3．这种近期定位是我国农村经济发展的必然要求。我国目前的农村金融体系很不健全。农业银行业务范围已与其他商业银行无异；农村信用社历史包袱沉重，资金供给总量不足；农业发展银行无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业。在这种情况下，如果把邮政储蓄银行的近期定位确定在商业化上，则必然进一步强化其农村资金“抽水机”的功能，对农村经济的发展极为不利。因

此，从发展农村经济的要求出发，近期也应当强调邮政储蓄银行的政策性，而淡化其商业性。

4．这种近期定位符合邮政储蓄银行的实际。从短期来考察，邮政储蓄银行的以下特点不会很快发生变化：一是机构网点多，且大部分在农村；二是缺乏优质贷款客户资源；三是缺乏商业银行的业务运作经验和专业人才。在这种情况下，如果一开始就将其定位为商业银行，面向工商企业开展贷款业务，则它必然是贷款市场的新参与者，不具备应有的竞争力。

按照这种理论来分析邮政储蓄银行的现状，不难得出邮政储蓄银行短期内不宜商业化的结论。因为，如果将其商业化，邮政储蓄银行作为贷款市场的新参与者，由于人才和技术条件的约束，加之经验缺乏，必将面临较高的经营成本，由此，同市场中原有的竞争者相比，在竞争方面必将面临劣势。因此，根据邮政储蓄银行的实际，应当在初期舍弃商业化目标，避免与商业银行的直接竞争，而在其相对占优势的领域发挥自己的特殊作用。相对于其他商业银行，邮政储蓄银行最大的比较优势在于网点众多，而且2／3以上在县及县以下农村，这将是商业银行在为农村提供金融服务时所不具备的优势，即贷款发放过程中的信息优势。乡镇一级邮政储蓄网点的存在使得邮政储蓄网点能够更加深入社区，更全面地了解到贷款申请人的各方面信息，从而降低审核和发放贷款的成本。因此，在确定邮政储蓄银行的战略定位时，必须充分发挥邮政储蓄银行的网点优势，特别是在农村地区的网点优势。在当前党中央国务院着力解决“三农”问题的条件下，邮政储蓄银行首先应定位在为农村服务，利用其在农村地区的网络优势和对农村地区、农户情况比较熟悉的特长开展农村小额质押贷款等各项业务，和其他商业银行实现错位竞争，同时为促进农村经济发展做出应有的贡献。

既然近期邮政储蓄银行的定位应侧重政策性，那么，国家就应对邮政储蓄银行给予政策扶植和政策支持。众所周知，政策性业务相对于商业性业务、“三农”业务相对于城市业务、零售业务相对于批发业务，具有成本高、风险大、盈利少等特点，为了补偿这些政策性业务给邮政储蓄银行造成的损失，必须对其给予政策上的优惠。借鉴西方国家过去的经验，我认为政府有关部门至少应当在以下几方面对邮政储蓄银行给予政策优惠：一是对邮政储蓄银行给予税收优惠。鉴于邮政储蓄银行近期内承担着政策性职能，业务经营利润低、风险大，因此应当在营业税、企业所得税等方面给予适当优惠，或者可以考虑减免部分税收。二是监管方面的优惠。即在监管方面不应将其与一般商业银行同等对待，在监管指标的确定上应当充分考虑其政策性业务所带来的风险和收益特征。总的说，相对于商业银行，近期内对邮政储蓄银行的监管应当体现出适度的宽松性和灵活性。三是要给予邮政储蓄银行更大的经营决策权限。例如考虑到邮政储蓄银行成立后存款人鉴于邮政储蓄存款风险增加而可能出现的存款搬家现象，应当给予邮政储蓄银行确定存款利率的更大自，以增强邮政储蓄银行对存户的吸引力。四是可以考虑借鉴西方国家的经验，对邮政储蓄银行存款的利息免征利息所得税。邮政储蓄过去以其转存的无风险和事实上的国家信用担保而对存款人具有很大吸引力，但邮政储蓄银行建立后，它就要自主运用资金，自己承担风险：由于其近期的定位是为“三农”和城乡居民个人服务，所以风险比以前大大放大。在这种情况下，除了给储蓄银行以存款利率制定的更大权限外，还可以考虑借鉴西方一些国家曾经采用过的做法，对邮政储蓄银行个人存款的利息所得免征利息所得税，以此增强其对客户的吸引力。

(二)邮政储蓄银行的远期定位：商业化

虽然邮政储蓄银行的近期定位应当侧重其政策性，但从长期来看，邮政储蓄银行的最终归宿仍然是商业化。之所以如此，主要是因为：

1．从国际经验来看，商业化是储蓄银行发展的必然趋势。前文的分析已经表明，20世纪80年代以后，随着西方国家经济环境的变化，储蓄银行的传统性质也在逐渐演变，总的趋势是商业化日益增强，政策性日趋淡化。这种趋势说明，储蓄银行的演变有其自身的规律性，它并不依人们的意志为转移。我国邮政储蓄银行作为储蓄银行的一种，也要受这种规律的制约，这就意味着我国的邮政储蓄银行也将沿着初期以政策性为主、远期商业化的轨迹发展和演变。

2．商业化是所有金融机构的内在要求。从现实来考察，追求商业利益是所有金融机构的共有动机。邮政储蓄银行虽然一开始必然带有政策性特征，但它毕竟还是银行，不可能“不食人间烟火”，它也必然存在着追求自身商业利益的内在冲动。这种内在冲动短期内可以通过让其承担政策性职能并给予其政策优惠而得到遏制，但从长期看却不可能永远被压抑。如果国家只赋予其为“三农”服务的政策性职责而又不能对之给予与这种政策性职责相匹配的政策优惠的话，邮政储蓄银行就难以在成本与收益之间找到平衡，这时，邮政储蓄银行的商业化倾向也将成为不可遏制的必然趋势：

3．从长期看，只有商业化才能使邮政储蓄银行获得与一般商业银行平等的竞争地位和竞争环境。目前官方对邮政储蓄银行的定位，是让其继续发挥网点优势，主要吸收城乡居民储蓄存款，并充当支农生力军，侧重向城乡个人发放贷款：这种客户群定位和区域定位如果附以足够的政策优惠，在短期内并无不可。但如果优惠政策不配套，长期来看，这种定位必然会造成邮政储蓄银行与商业银行的不平等竞争。因为，一方面，城乡居民储蓄并非邮政储蓄银行的垄断业务，任何一家商业银行包括城乡信用社都可以经营，而且在与商业银行特别是大型商业银行的存款竞争中邮政储蓄银行并不具有过去体制下的那种信誉优势；另一方面，在资金运用方面，却又将其业务范围限于风险较大、成本较高的“支持新农村建设”以及作为“社区银行”为城乡居民提供金融服务，对其工商信贷业务则予以限制。这种不平等竞争对邮政储蓄银行的发展非常不利。要改变这种不平等竞争的状况，从长期看，就是推动邮政储蓄银行的商业化，让邮政储蓄银行获得与一般商业银行平等的金融市场竞争主体的地位。

4．从长期看，邮政储蓄银行经过自身不断的努力，也会逐步增强参与金融市场竞争的能力。现阶段之所以强调邮政储蓄银行的政策性，限制其参与金融市场的竞争，原因之一是因为新组建的邮政储蓄银行在贷款市场上可谓白手起家，一无优质贷款客户资源，二无商业银行的业务运作经验和所需的专业人才。在这种情况下突然将其推向金融市场，让其去冲击业已形成的商业银行存贷市场分配格局，邮政储蓄银行极有可能会陷入经营困境。但是，如果从长远的角度去考察，邮政储蓄银行经过自身的不断努力，完全可以积累足够的贷款客户资源和商业化运作经验，通过引进、内部培养等也完全可以克服目前的人才瓶颈问题。所以，从长期看，邮政储蓄银行将会逐步形成参与金融市场竞争的能力，从而为其最终的商业化奠定基础。

5．从邮政储蓄银行的实力看，它不可能永远满足于“社区”银行和零售银行的角色定位，全方位经营商业银行业务将是必然的选择。现阶段，监管部门对邮政储蓄银行的期许是社区银行、做小额贷款、为城市特别是农村居民个人提供金融服务。但另一方面，根据有关统计资料，截至2006年6月末，邮政储蓄存款余额已超过1．5万亿元，存款市场占有率接近10％；储蓄网点超过3．6万个。这意味着一旦邮政储蓄银行成立，它将是紧随工、农、中、建之后的我国第5大银行。这样一个巨型银行我们能够期望它仅仅安于做一个主要经营小额信贷的“社区银行”吗?连规模远不及它的原来那些所谓的区域性股份制商业银行都力图抹去“区域性”的痕迹而尽力将自己打造成全国性银行，作为第五大银行的邮政储蓄银行如果仅仅安于做一个经营小额信贷的社区银行，那才是不可思议的。实际上，根据美联储对美国社区银行的定义，美国的社区银行是指只在一个小范围内经营(即在一个州内或者只有几个州内经营)的、资产小于一定数额的银行(20004年末是10亿美元)。按照这个定义，将网点遍布全国每个乡镇、规模全国第五的邮政储蓄银行长期定位在经营小额信贷的社区银行，显然是不现实的：

根据以上分析，可以得出结论：就近期而言，邮政储蓄银行应当淡化商业性，突出政策性；但就长期而言，邮政储蓄银行必将从社区走向全国，从小额信贷走向全方位提供金融服务，从零售银行走向全能银行。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。