边疆少数民族山区生态移民与脱贫政策研究

摘 要：从统筹城乡发展视野看，生态移民是城市化进程的一个侧面。对山区少数民族实施生态移民尤其要尊重他们的意愿，必须以“自主移民”为主体模式，这是制定相关政策的基本前提。

关键词：山区；少数民族；生态移民；政策

做好少数民族生态移民工作，关乎民族和谐、生态建设、全面小康社会建设和边疆稳定大局。本课题通过对云南省保山市进行调查，拟就边疆少数民族山区生态移民与脱贫政策问题进行研究。

一、云南省保山市的基本情况

保山位于中国西南边陲，与缅甸接壤，它处于中国大陆与南亚、东南亚三大区域交接点上，其地缘战略因素较为特殊或重要。

保山市辖隆阳区和施甸、腾冲、龙陵、昌宁4县，辖区国土面积19637平方公里。2011年全市总人口为254.2万人，其中非农业人口27.7万人。市内有少数民族36个，其中世居少数民族12个，少数民族26.6万人，占全市总人口的10.5%，按人口数依次为彝、泰、白、傈僳、回、苗、布朗、佤、阿昌、景颇、满、德昂等。

保山边疆民族问题较为复杂。保山在西汉之前为哀牢古国。据专家考证称，现在我国西南及南亚、东南亚的世居民族有不少是发源于哀牢族的。保山的世居少数民族多同时分布于国境内外，他们之间往来频繁。还存在境外政治、宗教等势力向本地少数民族渗透的问题，典型者如近期傈僳族已大比例改信天主教。

保山农村贫困面大，其中少数民族贫困问题尤其突出。经济欠发达是保山当前突出的基本市情。在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中，把保山市所辖隆阳、施甸、龙陵、昌宁四县（区）列为集中连片特殊困难扶贫县。

在保山12个世居少数民族中，泰族多居住于农业生产条件较好的低热河谷区，生活较为富裕；回族多与当地汉族混杂居住，其生活状况亦与当地汉族相当；其余的10个少数民族多居住于高山峡谷地区。本地山区属典型立体垂直气候，高寒地区农作物产量较低。因而，本地少数民族多处于较为贫困状态。

保山市辖区内有10个民族乡，2011年这10民族乡的农民人均纯收入（元/年）：摆榔彝族布朗族乡2136元，瓦房彝族苗族乡2788元，木老元布朗族彝族乡2808元，珠街彝族乡3150元，瓦马彝族白族乡3191元，杨柳白族彝族乡3802元，木城彝族傈僳族乡3858元，耉街彝族苗族乡4217元，湾甸泰族乡4803元，芒宽彝族泰族乡5648元。少数民族的生活水平通常低于当地汉族，从这个一般性特征推论，上述10民族乡的少数民族的收入水平多数低于本乡农民人均纯收入。我国2011年新颁定的扶贫标准界线为人均年收入2300元，保山的少数民族有很大一部分都属于重点扶贫对象。

二、少数民族生态移民尤当坚持自愿原则

生态移民必须充分尊重民意、民俗，即坚持自愿原则。

上世纪末，龙陵县木城彝族傈僳族乡搞过一个易地搬迁扶贫项目，该项目把原居住于高寒山区的一个傈僳族村寨迁移到叫下花椒的地方。新寨址挨近怒江，海拔低，气候炎热，这里适宜种植的经济作物较多，土地单产也远高于高寒山区的耕地。在政府的主导与大力扶持下，傈僳族搬迁户新的生产、生活条件看似比原先优越了。然而，傈僳族搬迁户在新村寨里呆了不到一年，就有六、七成村民又返折回老居所了。据他们自己说，他们不愿意在新村寨呆下去是由于气候炎热，其原因是世居于高寒山区的傈僳族已养成了根深蒂固的山居习惯。

保山12个世居少数民族，除傣族和回族外都喜山居，生活状态和习性大体与傈僳族相近。按物质财产衡量，这些山居民族的确比较贫穷，然而，他们中的大多数在那样的生活条件下能自得其乐。虽然，物质财富是影响人的生活满足感的一个重要因素，但决非唯一原因。“子非鱼，焉知鱼之乐。”在少数民族移民问题上我们决不能想当然。

三、少数民族生态移民的主体模式及相关问题

城市是现代经济和社会的主要载体。工业化和城市化，是世界诸多国家或地区从传统农耕社会走向现代化所共同经历的一个过程。在工业化和城市化过程中，农村人口源源不断的向城市转移、集聚，最终一个国家或地区70%以上的人口会定居于大大小小的城市。从工业化和城市化角度看，生态移民与城市化不过是“一枚硬币的两个面”而已。现在，我国正处在工业化和城市化的中续阶段，在这样的经济和社会发展大背景下的生态移民应该尊崇市场引导原则。

既要尊重民俗、民意，又需要按市场规律办事，少数民族生态移民就必须以“自主移民”为主要模式。

与“自主移民”相对应的方式是“被动移民”或“政府主导式移民”。如果出现像三峡工程、重大地质灾害等特殊事由，就需要实施政府主导的强力的移民搬迁工程。就保山当地情况而言，例如城市饮用水源地、高黎贡山自然保护区“红线之内”、水电开发淹没区等区域，是必须实行“被动移民”的，但它不是生态移民的主流。

与城市化过程伴生的广泛的人口迁徙活动，致使农村——特别是较为贫困的边远山村——人口密度降低。它在解决农民贫困与生态建设问题上的基本路径大致如此，即农村人口密度降低是农业土地集约经营基础性前提条件，只有实现土地集约经营，农业劳动生产率和农民收入才会有实质性的大幅提升。农村人口密度降低，同时是降低农业生产对自然环境破坏的一个基本前提。

四、自主移民模式下当地少数民族脱贫问题展望

（一）土地集约展望

2011年保山10个民族乡的人均国土面积（公顷/人）：摆榔彝族布朗族乡1.1，瓦房彝族苗族乡1.18，木老元布朗族彝族乡1.25，珠街彝族乡1.85，瓦马彝族白族乡0.94，杨柳白族彝族乡1.27，木城彝族傈僳族乡2.6，耉街彝族苗族乡1.47，湾甸泰族乡2.22，芒宽彝族泰族乡1.22。这10个民族乡的人均耕地面在0.06～0.18公顷之间，其中，瓦马乡，木城乡最多。从土地资源上看，当地少数民族地区人口密度较小，人均耕地面积较小，但人均拥有的山场林地却较多。

当前保山市的城市化率在30%左右，在保山远景规划中拟于2020年实现城市化率50%。据此预估，在未来10～20年内本地少数民族地区的人口会下降一半以上。届时，在这些少数民族居住山区的人均国土面积将达到2～3公顷。以人口密度降50%、平均每户人口为4人、森林覆盖率为70%为基本假定条件进行推算，这些地区未迁移的少数民族平均每户经营的林业面积为5～7公顷、耕地接近1公顷。由此而来，这些地区的农民也就具备了土地集约经营前提条件，农民致富问题自然也就迎刃而解。

（二）以日本农、林业为参照

以上判断，是以日本农、林业为参照的。

现在世界上的现代农业模式主要有两种，一种是以美国为代表的大农场，另一种是以日本为典型的以家庭经营为主的小农场。由于我国的人口与土得资源状况与日本相近，因此，中国未来现代农业的主要发展方向势必是日本式的。1980年，日本拥有山林超过0.1公顷的林户数为253.1万户，其中面积1-5公顷的林户为89%；1980年，日本农户耕地面积平均1.2公顷，日本农户在统计口径上被分为兼业和专业两类，日本的专业农户耕地面积平均为2.4公顷。

经过少数民族的自主移民，在不远的将来，保山山区少数民族的土地集约水平自然会高于1980年前后的日本。

（三）一个当地少数民族脱贫的雏形案例

保山市昌宁县耉街彝族苗族乡的新厂村位于澜沧江边，由于小湾电站项目上马，该村居住于拦江库区淹没线之下的村民都须实行“被动迁移”。我们就该移民事项进行了实地调访，了解到如下情况：

——经山林确权后，该地村民人均山林权属面积20～30亩，4～5口之家之户均山林土地在100亩以上。农户山林分为“商品林”与“公益林”两种。公益林是当地政府居于生态保护等目的界定的，如公路两旁一定距离内的山林，公益林的林权虽属于农户，但采伐公益林地树木必须经有关部门批准。比较而言，农户对其商品林地的经营是完全自由或自主的。当前，对“公益林”当地政府每年每亩无偿补助给农户8～10元。

——该村“被动式移民”的迁徙目的地在昌宁县湾甸坝，如果从单纯粮食种植方面看，目的地的气候和水土条件较好，土地单产一般较高。移民户在湾甸坝能人均分到1亩水田和0.5亩山地。移民新宅建造等迁徙成本大头来自政府扶持。移民户未搬迁前的山林土地除被淹没部分外，权属仍旧归他们所有。这样的搬迁政策或条件应该说是比较优厚的了，然而，据我们了解，大部分移民户事实上是存在抵触情绪的。

——显然，该地农户最主要的私人财产是那100多亩的山场林地。近几年，这一带山区不少农民从种植泡核桃一项上获得了可观的收益，目前，这里一亩十年树龄的泡核桃年收入一般为2000～4000元，如果该地一农户在自家30～40亩“商品林”山地上全部种植泡核桃，仅此一项未来年收入可望达到10万元左右。这家农户还有60～70亩的“公益林”，该农护每年可稳定获得“公益林补助款”0.5～0.7万元；由于这一带降雨量充沛，自然林木植被较好，单凭山林地的自然生长力，每年每亩“公益林”起码也会带给农户200～300元的收入。农户是“公益林”林权所有人，虽然“公益林”采伐需受国家管理和控制，但这项财产权最终是要“变现”的。此外，该地农户还能从粮食种植、畜牧业及其它方面开辟收入来源。总之，当地一般农户家庭已具备年收入达到10～20万元的潜在的基本条件。不过，由于当地林权改革才刚推行几年，对当前农民增收的作用还没充分显现出来。

——该地移民户抵触搬迁，并非迁移政策上有问题，而是由于存在潜在的较大利益损失的可能。

——透过上述调查，我们可以粗略看出当地山区农民未来发展前景。

五、当地易地搬迁开发扶贫项目存在的问题

自上世纪八十年代中后期以来，在国家实施扶贫攻坚战略大背景下，保山已开展或实施过很多易地搬迁扶贫项目。很大程度上讲，那些易地搬迁扶贫项目所从事的就是生态移民工作。经过追踪调查，本课题组认为当地前期易地搬迁扶贫项目存在这样的突出问题：

前期易地搬迁扶贫开发项目基本上属于“政府主导式移民”。我国现行扶贫资金的管理和分配体制，是形成这种局面的主要原因。像保山这样一个经济欠发达地区，在扶贫资金的筹措上势必需要仰仗外援，即需要大力争取国家和省级扶贫资金支持，而项目审报是获取上级扶贫资金支持的主要途径。

不少“政府主导式移民”项目实质上是“政府包办”，有较多“计划经济”的特征，普遍存在扶贫资金效率低下或浪费问题。

此前，当地的易地搬迁扶贫项目无一例外是把农民从甲地农村移往乙地农村。这种在农村范围内“兜圈子”的移民，如果从国家工业化、城市化趋势审视，某种程度上讲终归是一种“瞎折腾”，因为，长远看被迁往乙地农村的农民的很大一部分在不久的未来还得迁移到城镇。

追根究底，上述问题与我国现行扶贫工作的管理体制和政策有关。

六、少数民族山区生态移民需要解决的几个政策问题

少数民族山区生态移民宜以“自主移民模式”为主，需要建立健全与之相适应的政策。

1.必须进一步改革农村土地管理制度和政策，以促进土地流转。对外迁农民而言，必然产生迁移成本，现在农民进城的“溶入成本”已然较高，农民要迈入“城市门槛”需要有相应的财力基础，通过土地流转实现私人财产变现，可以顺利解决很多农民“溶入城市成本”问题。对未迁移的农民而言，实现土地集约经营，是实现农业现代化或脱贫致富的根本途径。灵活的土地流转政策，可以加速农村土地集约进程。

2.我国至今还沿袭着根据计划经济需要而建立起来的城乡二元户籍管理制度，众所周知，它对城市化进程存在束缚或阻碍作用，需要进行改革。

3.需要建立起对生态移民需要的迁移补偿制度。保护山区自然生态需要一个前提条件，即是山区人口密度降低到一定程度。移民外迁，是对生态建设亦即是对全社会做出贡献，需要进行补偿。

4.在“自主移民模式”下，一部分山居村民依旧还留守于山区。对留守山区村民而言，需要对他们的生产、生活方式进行改造，要引导和支持他们大力发展生态农、林、牧业。

参考文献：

[1] 保山市统计局.保山统计年鉴-2012[M].

基金项目：云南省委党校立项课题“少数民族山区生态移民与脱贫政策研究”的阶段性成果。

作者简介：

桂金赛（1964-），男，云南腾冲人，保山市委党校，高级讲师，研究方向：发展经济学。