基于城镇化视角的移民安置问题研究

[摘 要]城镇化安置是进行非自愿性移民安置的一条重要途径。在系统分析河南省黄河滩区移民安置现实条件和试点情况及其主要经验的基础上，基于城镇化视角揭示了滩区移民安置试点中存在的安置途径选择与安置地定位发展、安置地产业选择与培育、移民安置资金与基础设施建设及居民资产处置与发展等四类重大问题，并结合问题性质从问题产生原因、潜在的体制问题或者机制问题进行了深入系统分析。针对这些问题，提出将移民安置与供给侧改革、新型城镇化和新农村建设紧密结合，优化移民安置的总体思路，进一步完善移民安置的规划体系，同时在产业培育、市场机制和群众权益保护上做深做实。这些政策措施，不仅能够为黄河下游滩区移民安置提供参考，也能为其他城镇化移民安置提供一定的借鉴。

[关键词]城镇化；移民安置；黄河下游滩区；河南滩区

[中图分类号]F292 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0049-05

上世纪末以来，城镇化安置在灾后重建、扶贫搬迁、水库移民、滩区移民和生态移民中被广泛采用，成为1998年长江流域灾后重建、陕南移民搬迁、京津冀风沙源治理工程生态移民及三峡库区、南水北调中线工程库区、黄河小浪底库区和淮干滩区移民中普遍采用的移民安置方式，产生了重大的社会影响。

滩区是黄河下游河道的重要组成部分，作为行洪、滞洪、沉沙的重要场所，在保障黄河安澜和我国经济社会安全中具有重要意义，对受洪水胁迫和滩区治理影响较大的滩区群众实施移民搬迁，不但是帮助滩区群众脱贫致富实现可持续发展的必要手段，也是实现下游河道有效治理确保黄河安澜的必由之路。河南省黄河滩区（不含封丘倒灌区）面积达2116km2、滩内居住人口达125.4万人，分别占黄河下游滩区（不含封丘倒灌区）面积的67.09%、滩内居住人口的66.17%，分布在黄河下游游荡型和豆腐腰河段，具有典型的多样性和复杂性特征。由于贫困发生集中、脱贫难度大，实施滩区移民搬迁成为河南省黄河下游沿黄市县乃至全国全省全面建成小康社会的重要任务。为此，河南省经过长期酝酿、准备，于2014年正式做出紧紧围绕新型城镇化建设大力实施移民搬迁，以从根本上解决群众脱贫难、滩区发展难问题的总体规划，并于当年部署搬迁试点。经过两年多探索，围绕安置点建设和群众搬迁，滩区移民安置在民主决策、迁安组织和住房分配等安置工作方面实现了重要创新，为下一步全面推进移民安置工作打下了良好的理论和实践基础。但是安置过程中仍然存在许多现实问题，本文针对这些问题进行系统深入分析，揭示这些问题产生的深层次制约因素，以为政府全面实施滩区移民安置工作提供有益决策参考，同时为其他城镇化方式移民安置工作提供理论和实践借鉴。

一、河南黄河滩区移民安置的现状

实施大规模移民搬迁并进行城镇化安置需要一定的经济和社会基础支撑，目前在河南省黄河滩区实施相关移民安置项目已经具备多方面成熟条件。一是国家黄河治理和区域经济发展战略形成了良好的外部环境，《黄河流域防洪规划》明确提出了在下游进行居民外迁和实施生态补偿的治理途径，《中原经济区规划》明确要求河南省将“扶持沿黄低洼易涝等特殊贫困地区发展”、“加大异地扶贫搬迁力度”等列为中原经济区建设的重要工作内容，国家和省市对连片特困地区扶贫开发具有明确的决心；二是当前河南省城镇化率接近50%，正处于城镇化、工业化加速发展阶段，农业劳动力和农村人口向非农部门和城镇转移的趋势十分明显，为滩区移民搬迁打下了良好的社会基础；三是近年来河南省经济总量稳居全国第5位，经济增速和财政收入连年保持较快增长，已经具有较强的经济实力和财政实力，为滩区移民搬迁奠定了坚实的经济基础；四是现代农业有了长足发展，农业机械化日益普及、农业生产服务蓬勃发展，使得农业生产作业半径扩大、农业生产效率提高、适度规模化经营模式日趋成熟，使得通过促进土地流转有效保护和充分实现搬迁居民的经济利益成为可能；五是面对滩内的生活和发展困境，群众搬迁意愿十分强烈，具有良好的群众基础。

在这些有利条件和良好发展基础上，2014年12月25日，为了科学有序、积极稳妥地推进滩区移民搬迁工作，河南省选择范县、封丘、兰考3个县4个乡镇中受洪水威胁较大、能整村外迁安置的14个村庄作为第一批试点，开始全面推进黄河滩区移民安置试点，以为全面推进移民搬迁探索可复制、可推广的经验。其中，范县两个乡镇分别涉及6个村、1295户、4707人和2个村、742户、2277人，封丘县涉及1个乡镇共计5个村、2053户、7636人，兰考县涉及1个村、586户、2100人（数据为规划数字，实际搬迁中有所调整）。试点计划安排资金12.04亿元，资金来源中中央财政性资金占27.16%，省财政占9.80%，各县合计占6.31%，群众自筹占13.62%，整合部门项目资金20.52%，节余建设用地指标交易等其余资金占22.51%；用途上，用于住房占57.72%，基础设施和公共服务基础设施占29.82%，安置地占地补偿占5.90%，水保和环保等其他资金占0.58%。试点组织上，根据试点推进时间节点特征，划分成6个阶段19个环节，每个环节根据任务性质不同，分别由相应的县乡政府、项目法人、省直主管部门等作为主办单位，其他相关责任单位作为协助单位实施推进。目前，第一批试点大部分住房、基础设施和公共服务设施基本已经到位，部分试点群众已经完成安置入住，正在进行土地复垦并完成节余指标交易。

经过近两年的探索，随着各地第一批试点群众陆续搬入安置社区，移民安置已经取得了丰富的经验。一是探索出了能够实现迁建工作民主决策、公众参与的科学载体。封丘县经过实践，探索出了以迁建理事会为载体的民主决策、公众参与机制，由迁建理事会表决通过的各项方案获得了群众普遍认可，对迁建招标和建设过程监督也使群众得到了安心，对移民迁建工作起到了直接推动作用。二是强化各类扶贫资源的整合利用。各地积极整合交通建设、医疗卫生、教育文化等支农、扶贫和社会资金，支持安置区配套公共设施建设；优先安排土地年度计划指标用于安置地建设，解决安居和产业发展用地问题；通过公租房建设，解决老年和鳏寡孤独等特殊群体住房问题。三是立足特色优势在产业发展上狠下功夫。濮阳市积极引进汇源集团、君乐宝集团等8个知名企业落户滩区，共谋滩区发展路；封丘县积极争取国家基金，在安置地规划建设标准化厂房和农民创业园，并依托临近的环卫起重产业园，多措并举解决安置群众就业创业问题。四是大力引进现代农业企业，努力培育各类新型农业经营主体，加快推进土地流转，积极发展土地托管和农业服务，多途径解决搬迁群众土地权益实现问题。

二、河南黄河滩区移民安置的主要问题

（一）安置途径选择与安置地定位发展问题

以城镇方式实施移民安置，从安置对象去向来看，可以分为分散安置和集中安置，其中集中安置可以根据安置地建设的城乡类别分为建镇和新村两大类型，而依据城镇区位、规模和定位还可以建镇分为新城和特色小镇两种类型。河南滩区安置目前以集中安置为主，建镇安置又占了其中绝大多数；分散安置虽然也被总体方案和试点方案所鼓励，并且允许在宅基地复垦后按照相同标准领取安置补助，但是在实际安置中较少。安置地住房、基础设施和公共服务设施严格按照城镇标准设计建设，并兼顾群众农业生产的需要，规划了农机具存放场所；部分安置房建设还采取了乡村院落设计方式（如兰考安置社区）。采取集中安置，好处是可以减少由于多样化安置带来的不可控风险，但是也存在安置途径单一、成本过高、增加了部分安置对象机会成本（即已进城安置对象需要在购房安居上陷入“两线作战”的不利局面）等问题。采取建镇安置，目前主要是基于节约土地和建设成本考虑，并非是基于安置地发展定位作出的安排；在这种情况下，安置地规划建设往往基于安置规模考量，而不是基于安置地长远发展作出的系统安排，缺乏合理的顶层设计，因而在涉及到产业发展、群众农业生产需求时不得不作出诸多临时调整和安排。这样就出现了以城镇进行安置规划和实际上非城镇化发展模式之间的冲突，因此在进行住房建设、住房安置和发展产业时难以利用城镇建设用地开发形成的市场机制以充分发挥市场作用，导致财政和群众经济负担过重。

（二）安置地产业选择与培育问题

产业是城镇发展的基础，也是以城镇化实施无土安置的重要基础。尽管在试点探索过程中，各地对产业培育问题下了很大力气，产业规划也是安置地规划体系中最为重要的组成部分，但产业培育和就业问题仍然是安置地发展面临的最大风险，也成为关系到当地居民能否长期稳定安居所关注的核心问题。影响安置地产业选择和培育的因素涉及到多个方面。首先由于移民安置采取的是试点先行，但目前在省市和县级层面仍然没有明确全面实施移民搬迁的规模和时序，安置地区域定位和安置规模存在一定不确定性，客商投资面临一定的投资风险。其次，部分安置地规划建设是建立中长期发展预期基础之上的，在经济新常态下，外部发展形势较为严峻，一些规划中的重要交通等基础设施推进缓慢、不确定性较大，客商投资避险情绪比较严重。再次，受教育水平和家庭经济条件限制，当地劳动力以初中及以下学历为主，中老年劳动力比例较大，普遍缺乏工业生产和服务业技术技能，整体劳动素质较低。最后，第一产业向第二和第三产业延伸存在一定的经营风险，当地政府、企业和居民普遍缺乏相应的资金、经营、管理和技术能力，滩内外土地资源整合也面临着农业合作组织发展水平较低、用地成本相对过高、滩内现有农业基础设施建设不足等问题。

（三）移民安置资金与基础设施建设问题

功能的完善是城镇规划建设过程中的重要问题，由于是在一片空白地上建设新城、新镇，资金和基础设施建设问题在移民安置中表现得尤为突出。尽管国家、省和市县政府在安置地投入了大量的专项资金，同时允许将涉农资金和扶贫资金向安置地建设倾斜，集中使用，但是资金问题仍然是安置地建设和群众安居中遇到的突出问题，相关基础设施配套问题也以各种形式出现。首先，尽管安置资金和各种资源已经允许在一定范围内合理统筹使用，但是仍然在大的类目上有较强的限制，新形势下一些新的安置项目建设仍然缺乏合适的资金来源。例如，为了尽可能节省土地资源，部分安置社区规划了7层以上高层住房，但是电梯购置却不能使用安置资金，只能群众自筹。其次，地方财政尤其是县级财政仍显吃力。在移民安置过程中，县级财政不仅要完成住房和基础设施部分资金配套，同时在群众动员、迁建组织和产业发展方面也形成了较大的管理投入，并且随着经济社会的发展，管理投入不仅仅是人力的投入问题，物质投入也越来越高，成为县级财政越来越大的压力。第三，群众住房投入压力和居住成本凸显。当前，安置地住房建设按照略高于城镇居民居住条件核算住房标准，进而根据建设成本核算安置成本，各级政府出75%左右，居民仅需要出资25%多一点。但是在实际调查当中发现，由于安置地公共空间、商业空间和居家老人小孩比例与城市相比有很大不同，再加上需要为一些农业生产资料腾出空间，群众在选择时往往就高不就低，再加上装修费用，实际花费往往是项目规划中估计花费的两到三倍，即高达10万元左右。此外，由于搬迁到安置社区后水、燃料甚至蔬菜不能像以往就地解决，取暖、降温耗电开支也高于原有居住方式，基本生活支出也远高于原有居住方式，对相当一部分群众形成了较大的经济压力。最后，基础设施配套方面，安置过程中出现了新的情况和问题。例如，为了解决群众就业问题，安置社区往往规划有一定的产业空间和商业空间，产业发展和商业发展较纯粹居民安置对基础设施建设规格明显要高，如何衔接基本需求和较高层次需求之间基础设施配套成为新问题；安置地住房建设以多层和小高层及高层为主，当前一些社区通过社会资本建设供气站、车辆运输方式供应燃气，居民使用成本明显偏高，成为新的待解问题。

（四）集中安置居民资产处置与发展问题

与先转换职业身份到城镇谋生逐步实现城镇移民的自愿城镇转移不同的是，以城镇方式开展移民安置始终具有明显的非自愿性本质和职业身份过渡的阶段性任务，安置群众农业生产工具（特别是大型农业生产机械）和处置农业生产资源（特别是土地）问题在移民安置中成为能否使群众长期安居的重要因素。当前，滩区移民搬迁集中安置的居民资产处置和发展面临着诸多突出矛盾，成为当前安置地通过劳动力转移、土地流转和农业合作经营逐步妥善解决土地、农业生产工具和家庭经济发展等突出问题的关键制约因素。一是新型农业经营主体培育、农业和非农业融合发展及农业服务发展仍然不足，亟待政府加大引导、扶持和培育力度加快推进，同时也亟须强化现代农业企业的引进和农业专业合作组织及农业服务市场的培育。二是劳动力受教育水平、技能水平不足，在转型到非农部门或者从事现代农业时难以满足现代生产需要，亟待加强安置群众文化和技能教育。三是当地非农产业发展不足，亟待通过优化发展环境、改善对外交通条件增强安置地产业吸引力。四是由于安置地群体的特殊性，老年、妇女和儿童比例以及贫困和鳏寡孤独残等特殊群体比例要远高于一般农村和城镇，需要在文教体卫、特殊岗位和社会救助等方面作出特殊安排，以照顾这些群体发展的需求。

三、全面推进黄河滩区移民安置的对策

（一）优化移民安置总体思路

结合当前经济社会发展环境和试点探索中出现的新情况、新问题，为顺利实现移民安置工作的全面推进，需要在以下五个方面对其总体思路进行优化。第一，将紧紧围绕新型城镇化建设，调整为与供给侧改革、新型城镇化和新农村建设相结合，基本原则方面突出“分散安置”和“区域联动”内容，大力鼓励有条件、有意愿群众在滩区移民政策和房地产去库存双重政策的经济支持下以家庭为单位向城镇转移，实现目的城镇去库存与安置地减压力共赢；建议构建合理机制，依据黄河下游防洪区省辖市城市规模、财力和房地产库存压力给予接收任务，在一定的竞争和补偿机制下实现区域联动。第二，突出产业为基、就业为本，要求安置地的选址、规划和建设必须充分考虑县域经济、交通条件和资源基础，将其与国家、省及市县城镇、产业和交通体系规划与发展进行全面对接，为产业发展和群众就业提供良好的发展机会。第三，突出因地制宜、分类施策并赋予更多涵义，要求依据安置地建设规模、区位和农业生产等条件，将安置地分别按照县域副中心城镇、特色产业小城镇、服务型小城镇和新农村进行规划建设，城镇用地比例在上述类型中依次降低，基础设施和非农产业发展要求也依次降低，人均住房面积依次提高。第四，突出重点建设和循序渐进及尽力而为原则，要在规划建设过程中按照群众生活和产业发展优先次序，将住房建设和产业用地放在重要位置，基础设施建设突出群众和产业需求；要着眼长远发展需求，在规划建设中为后续移民安置和周边群众向城镇型安置地转移留有发展余地。第五，要突出绿色化发展，承接产业必须符合国家产业政策，不承接高耗能、高污染、高排放企业，努力发展高效绿色农业、乡村休闲和湿地生态旅游，加大沼气、太阳能、风能等开发利用，充分利用农业废弃物，降低分散用能设施建设和用电成本。

（二）完善移民安置规划体系

针对当前移民安置试点中出现的突出问题，还必须在上位规划、安置地总体和专项规划等方面进一步进行完善，以全面推进滩区移民安置的需要。在上位规划方面，需要对土地利用总体规划、城镇体系规划、现代交通体系规划、绿地系统规划等进行调整，特别是需要对土地利用总体规划进行调整以满足安置地建设用地需求和滩区绿色产业发展需要，对城镇和现代交通体系规划进行调整以增强安置地城镇建设和产业发展的基础支撑。在安置地总体规划方面，对安置地人口自然和机械变化进行科学预测，合理规划安置地建设和未来发展空间，根据产业发展、居民生活、生态建设需要，并结合当地老年、妇女、儿童和鳏寡孤独残等特殊群体比例相对较高的特点，科学布局生产、生活和生态空间。在专项规划方面，在加强基础设施和公共服务与上位规划有效对接、与安置地发展充分结合的基础上，根据安置地类别特征分别突出相应的特殊要求，对定位为县域经济社会副中心和特色小城镇的，突出产业发展和就业扶持规划，使之成为安置地及其周边经济社会发展的重要支点和吸纳劳动力转移就业的重要场所；对定位为服务型小城镇和新农村的，突出基本公共服务和现代农业规划，使之成为安置地及其周边农村地区文化、教育、卫生和体育等公共服务的中心地和现代农业发展的支撑点。

（三）加强顶层设计和政府投入

要实现安置地的可持续发展，还依赖于体制机制创新和政府持续投入，以构建当地经济社会发展的活力动力。首先是需要加强顶层设计，将具有城镇发展定位的安置地按照城镇建设标准进行规划和建设，用地性质按照城镇国有土地进行征收、出让，使安置地建设和发展能够充分借鉴和利用国内城镇化探索过程中形成的管理体制和开发机制；不能实施城镇用地政策的，划定一定比例的农村经营性建设用地，率先进行农村经营性建设用地试点，探索利用市场机制加快安置地建设和开发的创新机制。其次是要持续加强政府对安置地产业发展的支持力度，对进入安置地和滩区的工业企业和农业企业采取更加优惠的税收政策和财政政策，扶持既符合国家和省市产业发展政策，又能够充分发挥安置地区位、劳动力和资源优势，同时还能够做大做强并构建起相对完善产业链的工业企业和现代农业企业在当地发展，支持当地企业、农村专业合作组织和家庭依托主导产业和支柱产业的发展进行创新创业和发展壮大。最后是要持续加强安置地投入，尤其是要加强交通、电力和燃气等需要外部网络环境支持的基础设施投入，以降低生产经营和生活成本，增强投资吸引力；鼓励各级政府通过整合资源和增强本级财政资金投入，以产业引导基金、产业培育基金、产业发展基金和就业稳岗奖励补助基金等形式，加强产业发展和吸纳就业支持力度；加强对当地劳动力培训的财政支持力度，支持当地劳动力结合自身条件并根据产业发展实施订单式、定向式培训，以尽快适应产业发展和现代农业经营的要求。

（四）激发市场和社会资本活力

安置地的稳定快速发展，既需要充分发挥市场作用的优势，也离不开社会资本的支持，需要从多个方面着手发力。一是要充分发挥市场配置资源的作用，加强基础设施、住房和公共服务设施建设过程中招投标管理，充分发挥市场竞争机制在保证建设质量的前提下增加效率降低成本。二是划分安置地开发建设过程中政府和社会资本边界，基础设施、安置住房和公共服务设施等属于政府投资项目的，在加强政府投入的基础上，尽量探索政府和社会资本合作（PPP）模式，以充分发挥政府资金“四两拨千斤”作用，放大财政资金效应；产业发展、市场建设运营和商业设施尽量留给市场，通过竞价、竞效机制，让社会资本充分发挥市场活力强、发展机制灵活的优势，加快产业培育和商业发展。三是充分发挥金融作用，允许安置地管理机构和群众以资产权益为抵押，进行市场融资和住房贷款，缓解安置地投资和群众住房的即期压力。

（五）强化安置群众权益保障

稳得住，是移民安置工作是否成功的重要考量指标。要让群众稳得住，除了安置地稳定快速发展奠定的经济基础外，还需要加强对安置群众各项权益的保护，其中最主要的是对以土地权益代表的资产权益保护，需要从多个方面发力。首先，是要以加快新型农业经营主体培育和农业技术服务发展为基础，加快拓展土地流转和土地托管等土地权益实现途径，创新群众以大型农业机械和农业生产服务入股农业专业合作组织途径和机制。其次，要在满足黄河下游治理和防洪管理要求下，加大对滩区土地投入力度，提高滩区农业基础设施建设水平，提升滩区土地资源质量，引导滩区土地资源有序可持续开发利用，使滩区土地资源能够实现保值增值。最后，加快滩区土地确权登记，尽快在滩区开展土地承包经营权入股和抵押试点，进一步拓展土地权益实现途径。此外，还应该做好农村老人、儿童和孤残等特殊群体照顾和救济工作，稳定滩区发展的社会基础。

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