杜晓山:公益性小额信贷亟需政策扶持

本报记者 徐伟 实习生 成云

近年来，“小额信贷”越来越频仍地出现在公共话语中，尤其在温州金融改革后，小额信贷公司如雨后春笋般在全国各地兴起。然而，据从事小额信贷理论与实践工作二十余年、被誉为“中国小额信贷之父”的杜晓山介绍，如今遍地开花的小额信贷公司，与国际意义上为贫困群体提供金融服务的小额信贷有本质差别，他称后者为“公益性制度主义小额信贷”，以扶贫为宗旨，商业化运作。

在我国，此类小额信贷至今未获得合法身份、得到政府支持，只能靠少数热心人士艰难支撑。虽然他从孟加拉引进格莱珉银行模式近20年，却仍然难以将其大范围推广，政策的支持是公益性小额信贷最大的瓶颈。他说，只要政府能制定相关法规，赋予扶贫小额信贷组织合法身份，并从制度上保证它有合法的融资渠道，那么我国的小额信贷将会有广阔的发展空间。

时代周报：你是中国引入孟加拉格莱珉银行第一人，现在20年过去了，格莱珉小额信贷模式在中国发展得如何？

杜晓山：从一般意义上说，格莱珉小额信贷的理念已在中国得到了广泛推广，越来越多的人开始知道并认可这种模式，但在实际运作上，严格按照或本土化借鉴格莱珉模式运作的小额信贷机构并不多。从更深层次上说，尤努斯教授和格莱珉小额信贷所倡导和践行的“穷人经济学”和“社会企业”的理念、理论和实践努力，在我国并未取得广泛的认同和支持，实践的则更少。

广义的小额信贷可以分为三类：第一类是福利主义的，即既服务于弱势群体又享受外部资助或补贴；第二类是公益性制度主义的，即以扶贫为宗旨、商业化运作，但不以利润最大化为目的，只要能达到机构的可持续发展，实现盈亏基本平衡或略有盈余即可，机构的可持续是为了帮助更多、更穷的人，格莱珉银行就是主要代表；第三类是商业性小额信贷，现在大量的小额信贷公司都属于这类性质，全国共有4800多家，贷款余额有两三千亿，规模比较大，此外，很多农信社、农商行、城商行都开有小额信贷业务。

狭义的小额信贷是尤努斯倡导的上述第二类组织，它特别强调不以盈利为目的，服务中低收入和贫困群体，同时组织上和财务上要自负盈亏，这种机构目前在中国只有一两百家，而且规模相当有限。它们活跃在中西部贫困县，资产规模少则几十万元，多则几百万元，个别的能达到一两千万元，但即使有一两千万元，和商业性小额信贷机构比都很小。所以说，中国真正的公益性小额信贷发展得并不顺利。

时代周报：格莱珉银行在孟加拉取得了巨大成果，并成功移植到全世界50多个国家，为什么在中国竟会“水土不服”？

杜晓山：之所以“水土不服”，有机构的内外双重因素。外部因素主要是我国的政策法规，缺少对公益性小额信贷的支持。虽然2006年中央1号文件曾经提到，“支持鼓励自然人、企业法人和社团法人发起的小额信贷组织，有关部门应尽快制定管理办法”，这其中的“社团法人”实际上就是公益性小贷机构，可能牵涉到的部门包括央行、银监会、农业部、财政部、国务院扶贫办、工商总局、税务总局等，但这些部门至今未制定具体条例。2008年银监会出台了《关于小额信贷公司试点的指导意见》，但那只是针对商业性小额信贷的指导意见，对公益性小额信贷并没有提及，或者说没有专门的针对性的政策。

从内部来讲，首当其冲的是资金问题，公益性小额信贷机构都是自发成立的，它们可能得到过外部捐赠，包括政府或国际组织的支持，但是这些支持不是永久性的，它们缺少制度性的融资渠道。其次是缺专业人才，公益性小额贷款机构需要有相关知识背景和理念的人，但是现在大部分从业者，并不是金融业出身，专业知识很有限，他们只是模仿了格莱珉银行的一些做法，没有扎实的业务能力。更为重要的是，现在政府并没有给这类机构一个合法的身份，它们的前景和生存环境不明朗，所以即便有专业人才想要加入，看到这样的情况，也会犹豫不敢进。

所以，发展到现在，很多原来有热情的人流失了，或者是“为了自我的生存”，一些人的思想发生了偏差，更多地考虑商业化，而不是考虑弱势群体的金融要求，把放贷目标改为富人或者企业，去放大额贷款，他们认为这样成本更低，收益可能更高。但是实际上，如果管理水平不高，就会很容易出现金融风险，对过去小额贷款的管理要相对简单，而以原来的管理水平来管理大额贷款，很难适应业务发展需要。印度安得拉邦之所以出现小额信贷危机，就与过度商业化有关。

时代周报：实际上格莱珉模式的特点之一就是能够自负盈亏，不需要外界支持，我们为什么会出现这么大的资金问题？这种模式没能得以推广，是否还是因为缺乏制度上的合法身份？

杜晓山：格莱珉模式的确可以自负盈亏，但是小额信贷并不是针对小范围的个别农户，而是要有一定的规模、一定的深度（即更穷的人），规模大就能让更多的人受益。比如，我们创办的4个县的扶贫社小额信贷项目全部贷款资金有1500多万元，一个县有三四千户有效客户，跟商业性小贷公司比，我们肯定帮助了更多的穷人，因为他们一笔贷款就是几百万元，只能帮助十几个客户，而我们一笔贷款只有几千元或者两三万元。现在随着经济的发展，一些老客户需要的资金额度在提高，但是我们基本上还要维持在相对很低的额度，如果要放几十万元一笔，那么放不了几笔，钱就很快放完了。所以我们的确可以自负盈亏，能赚钱，但是员工的薪酬就比较低，问题在于没有规模。

之所以没有得到广泛推广，主要还是政策和法规不健全，政府没有给予支撑和扶持，而是任其自生自灭。虽然有中央1号文件，但它并不是具体政策和法规，只是一个笼统的方针。所以说，公益性小贷机构具有一定合法性，但是当你提出要求某种贷款或者享受某种政策的时候，人家会说：凭什么说你合法？你拿不出一个政策说明你从银行借贷或享受某种政策的依据和合法性。

时代周报：我了解到，从2004年到2012年，连续9年的中央1号文件都有关于小额贷款的规定，可至今没有形成实施细则的原因是什么？

杜晓山：主要是因为人们对这个问题的认识还不太统一，究竟对什么样的机构应该鼓励，这些机构会不会产生风险，大家有不同的看法。如果只是基层对这些问题看法不一致还好说，但关键是监管部门内部对小额信贷组织，包括对商业性小贷都有不同见解，更不要说对公益性小贷。公益性小贷机构规模小、管理水平比较弱，监管部门觉得它们太不正规，害怕它们影响社会稳定，还有很多东西说不清到底合不合法，该不该鼓励，所以至今未出台专门针对公益性小贷机构的法规。现在的情况是，如果某地政府比较开明，就会容忍它存在，但如果支持它的官员调走了，后任则又可能对其进行打压排挤，缺少一个制度化、规范化的支持，容易出现很多变数。

时代周报：你一直在呼吁政府为公益性小额信贷提供支持，作为一个公益性小额信贷的实践者和研究者，你最希望得到政府哪些方面的支持？

杜晓山：其实很简单。首先，监管部门完全可以出台一个类似于2008年人民银行和银监会《关于小额信贷公司试点的指导意见》的23号文件，专门针对公益性小额信贷，界定清楚什么是公益性制度主义小额信贷—在什么地区，帮助什么人，额度是多大，必须具备什么条件，这样就和商业性小贷有所区分。其次，可以在融资渠道上提供支持，鼓励现有的和潜在可能发展的公益性小贷机构，让它们可以发展壮大。

如果连这个都觉得难以做到的话，有一个更简单的办法，就是政府拿出1亿元资金，作为公益性小额信贷组织的批发基金，这个基金可以交给有意愿做这个事情的、专业的政策性银行或者金融机构，比如农业银行，由他们来管理。对于什么样的机构可以拿到这笔钱作出严格规定，比如必须要有多长的运营历史、机构的运营质量、人员素质、服务对象、单笔贷款额度等，甚至可以规定更严格，必须是在部级或省级贫困县运作才能获得贷款，这些规定其实很容易执行。有了这1亿元批发基金的支持，我们就可以鼓励国内外的公益机构或者企业往基金里投钱，可以给具备一定条件的公益性小贷机构培训，达到标准的就可以获得贷款，这样就可以把公益性小额信贷机构融资难问题解决。这个经验不是我们发明的，在国外已经有若干个成功的先例，并不难做到。现在对小微企业，国家有一些优惠政策，还拨付几十亿元的担保基金，而我们只要一个亿，简直就是九牛一毛，但是至今还没有有决策权的人对这个事情足够重视。

包括我们现在的中国小额贷款联盟已经活动了六年，它其实就是一个行业协会类的组织，历史证明它已经做了很多卓有成效的工作，我们一直想注册，但是至今未得到一个合法身份。我目前最希望的是政府高层、监管部门，能敢于显示政治意愿，真正地做些实事帮助公益性扶贫小额信贷，帮助建立普惠金融，用实际行动来贯彻落实中央的9个1号文件。