做好粮食宏观调控 保证国家粮食安全

2003年是我国粮食由供过于求向供求基本平衡转变的一年。粮食供求形势的明显变化，特别是市场粮价的大幅度回升，引起了人们对粮食问题的普遍关注和议论。这是近几年我国农业发展进入新阶段后主动进行农业结构调整的必然结果，也是市场对粮食供求关系转变的客观反映。对此，我们既要看到目前国家粮食库存仍处于较高水平，从总量上说市场供应是有保证的，又要高度重视粮食形势正在发生的新变化，防止粮食生产恢复滞后对今后粮食供求总量平衡和市场稳定带来负面影响，采取适时、适当的调控措施，确保国家粮食安全。

一、当前粮食供求形势

2003年粮食供求形势的特点是，产量减少较多、产需缺口较大、库存下降较快、粮价明显上升。根据统计部门数据，2003年全国粮食总产量8613亿斤，比上年减产5．8％，是上世纪90年代以来粮食产量最低的一年。粮食消费平稳增长，全年粮食消费量在9760亿斤左右。当年产需缺口超过1100亿斤。据海关统计，全年粮食（含大豆）进出口大体平衡。因此，当年产需缺口主要靠动用库存来弥补。由于粮食减产超过预期，商品粮源减少较多，多渠道竞争收购，农民惜售心理增强以及产区促销压库等因素，国有粮食企业粮食销售大于收购，国家粮食库存下降幅度较大。粮食供求形势的变化促使粮食价格回升，2003年上半年市场粮价开始稳中略涨，到10月份，在大豆和食油价格上涨的带动下，市场粮价大幅度上涨，小麦、大米、玉米三大品种的平均涨幅达20％―30％。目前市场粮价已普遍高于保护价水平。从粮食生产、库存、国际市场粮价等因素分析，国内市场粮食价上涨是合理的，是在长期低迷的基础上出现的恢复性上涨，粮价还没有达到1996年粮食价格水平，仍有一定的上升空间。

还应该看到，近年来粮食产量和库存下降还带来了粮食产销格局的新变化。现有商品周转粮库存主要集中在粮食主产区，主销区库存薄弱。除主销区需要调入粮食数量增加外，部分产销基本平衡的省区出现产需缺口。一些过去的粮食调出省从总量上已经变成调入省，传统粮食主产区能够调出的粮食数量也在不同程度地减少。另一方面，粮食产需结构也出现了一些新情况。稻谷近年产量下降较多，当年产需缺口扩大，库存占消费的比重在三大粮食品种中也最低，成为粮食供给方面最薄弱的环节。小麦近年来产需有一定缺口，但目前库存比较充裕，总量供求平衡问题不大。玉米近几年总体产大于需，通过出口缓解了库存压力，2003年产需基本平衡。产需矛盾最突出的是大豆，2003年进口量达到历史最高水平，主要用于榨油（豆粕同时满足饲料需求），反映出国内食用油消费增长较快。由于进口大豆已超出国内生产总量，且其他品种难以全部替代，说明我国油料已有较大的硬缺口。

今年以来，由于党中央、国务院的高度重视，粮食生产开始升温，粮食产量将恢复性增长。按照中央农村工作会议确定的目标，2004年我国粮食计划产量为9100亿斤。粮食消费平稳增长，当年产需仍有一定缺口，国家粮食库存继续下降，粮食供求形势逐步趋紧，主销区和产销平衡地区粮食供给压力明显加大，市场粮价稳中趋涨。但国家粮食库存仍处于较高水平，可以弥补当年产需缺口，加上通过进出口调剂，全年粮食供应是有保证的。

二、加强粮食宏观调控确保国家粮食安全

目前我国不会出现全局性的粮食安全问题。同时，也要清醒地看到，我国粮食正在从总量供大于求向供求偏紧的方面转变，粮食安全问题不容忽视。粮食供求形势的变化，对粮食宏观调控提出了更高的要求，也增加了难度。因此，要把握好粮食宏观调控的方向、时机和力度，综合协调运用各种调控手段，加大对粮食主产区和种粮农民的扶持力度，引导农民恢复和扩大粮食生产，调优粮食种植品种和结构，同时加强对粮食市场的宏观调控，发挥好现有库存的调节作用，以推迟粮食供求“拐点”的到来并实现平稳过渡，做到粮食供应不断档，市场价格不暴涨，确保国家粮食安全。

1、确定国家粮食发展战略，建立粮食安全保障体系

粮食问题关系经济发展、社会稳定和国家安全，必须始终高度重视。要把国家粮食发展战略纳入国民经济和社会发展“十一五”规划，统筹考虑。建立粮食安全保障体系，就是要建立粮食供求总量与结构的长期动态平衡和调控机制，主要包括：（1）保护和提高粮食综合生产能力。正常情况下，当年粮食自给率应保持在95％左右，才能把握我国粮食供求平衡的主动权。同时，还要不断开辟和拓宽食物生产的途径和领域。（2）灵活运用两个市场、两种资源，通过粮食进出口调剂国内市场供求。（3）完善粮食的支持保护体系、储备调节体系和市场体系。（4）建立粮食安全预警机制以及相应的组织保障体系和市场监测监管体系。从粮食生产、流通、储备、进出口等各个环节，完善以经济、法律和行政手段为主，权威、统一、协调、高效的粮食宏观调控体系，为国家粮食安全提供机制和制度保障，是确保国家粮食安全的根本措施。

2、采取切实有效的措施，调动粮食主产区农民的种粮积极性，促进粮食生产恢复和发展

今后几年粮食调控的主要着力点是，充分利用目前粮食库存还比较充裕的有利时机，抓紧恢复粮食生产，促使产量稳步回升，力争2004年粮食产量恢复到9100亿斤以上；2005年产量恢复到9300亿斤―9500亿斤；2006年恢复到9600亿斤左右，使当年粮食自给率不低于95％。实现上述粮食产量目标，关键是恢复粮食播种面积。因此，必须抓住市场粮价回升的有利时机，采取有效的措施，鼓励和引导农民扩大粮食种植面积，这要作为当前农业生产的一件大事抓紧抓好。

粮食综合生产能力是国家粮食安全的基石。保护和提高粮食生产能力，应作为我国农业发展的长期战略方针，也是今后几年缩小产需缺口、实现粮食供求总量平衡的主要途径。应当抓好如下工作：

一是切实保护耕地，保障粮食生产最重要的物质基础。要实行最严格的耕地保护制度，按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》要求，守住耕地这条红线。建立耕地保护地方首长责任制，把“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策真正落到实处。要加强对基本农田的保护和建设，严格对基本农田的审批制度，不得在基本农田里挖塘养鱼、种树造林。生态退耕的规模和进度要与粮食供求平衡、资金支持能力、解决农民生计相适应，使当地保有足够数量的基本口粮田。当前，要抓紧清理各类开发区，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，对开发区占而不用的耕地，责令限期恢复农业用途。

二是加大投入，重点加强粮食生产能力建设。（1）增加农业投资，加大对农田水利、灌区改造、旱作节水、坡改梯、淤地坝等项目的支持力度，改善粮食生产条件。（2）投资重点向粮食主产区倾斜，建设优质专用粮食产业带，在优势产业带内重点建设国家优质专用粮食基地县，建成一批能稳定全国粮食供给的生产基地。（3）大力发展农业科技，下大力气抓好种子工程，扩大良种补贴范围，从目前的优质大豆、专用小麦扩大到优质水稻、玉米。加大技术培训和推广力度，加强重大病虫害的防治，提高农机装备水平，努力提高粮食的单产和质量，降低生产成本。

三是对主产区和种粮农民实行重点保护，调动农民种粮积极性。在市场经济条件下，引导农民种粮，主要的还是靠价格杠杆的作用。因此，在保护粮食市场基本平衡和价格不暴涨的前提下，要促使市场粮价合理回升，提高种粮比较效益。同时，要加大对粮食主产区和种粮农民的扶持力度。在放开粮食收购市场的同时，建立对种粮农民直接补贴的机制。为有利于恢复粮食生产和国家掌握必要粮源，直接补贴应与粮食种植面积或商品量挂钩。目前粮食主产区库存粮食较多，粮食风险基金腾不出来，财政应支付补贴启动资金，确保粮食补贴落实到粮农手中。还要采取有效措施，做好化肥、柴油等农业生产资料的供应工作，稳定价格。

四是坚持粮食省长负责制，主销区和产销平衡地区也要保持一定的粮食生产能力。省级政府要认真负责作好本省粮食供需平衡工作，对保护和提高本省粮食生产能力切实负责，这是省长负责制最重要的内容。要正确处理农业结构调整与保护粮食生产能力的关系，继续深化农业结构调整，重点要放在优化品种品质和区域布局。结构调整不能削弱粮食生产能力，不能再以粮食面积调减多少作为考核农业结构调整成效的指标。各地特别是粮食主产区要从确保国家粮食安全的大局出发，合理确定结构调整的限度和总体规划。主销区也要切实保护好基本农田，产销平衡地区要继续稳定产需基本平衡的格局，这两类地区应对本省内的粮食主产县、市采取支持和保护措施，给予种粮农民直接补贴。

3、加强粮食进出口调控，有效调剂粮食余缺和结构

在粮食生产、消费和库存一定的情况下，粮食进出口成为平衡供求最直接和有效的手段。要在坚持立足国内基本解决粮食供给的前提下，充分利用国际市场调剂国内粮食余缺和品种结构，搞好粮食进出口调控。根据我国粮食供求趋势、产销特点、资源状况和国际粮食市场情况，要重点保证口粮基本自给，个别品种适当调剂。应保持大豆进口政策的连续性，避免不确定性导致企业盲目进口，并注意进口市场的多元化。要注意发挥行业协会和商会在粮食进出口中的积极作用。

4、完善国家粮食储备体系，增强宏观调控能力

粮食收购市场放开之后，粮食购销和价格将由市场决定，收购主体的多元化和国有粮食企业改制，也会使国家对粮食流通的控制力减弱。从以往的经验看，实行粮食购销市场化后，国有粮食企业商品周转粮库存会出现较大幅度下降。如1993年粮食市场放开后，商品周转粮库存迅速下降到1982年以来的最低水平，随后粮食市场即出现了较大波动。因此粮食收购市场放开后，各级储备粮将成为国家调控粮食市场最重要的手段。为充分发挥储备粮的宏观调控作用，要继续完善粮食储备调节体系。一是进一步完善中央储备粮轮换机制，把握好轮换的节奏和力度，目前要在落实粮源的情况下再行轮出，并尽量降低轮空比例，缩短轮空时间。二是积极稳妥充实地方储备，增强地方政府的宏观调控物质基础和应对市场异常波动的能力。补充地方储备，要有计划有步骤地进行，把握好时机。三是改善储备结构，中央和地方储备中应有必要数量的成品粮，并适当增加储备油的规模。四是加强对储备粮油的管理和监督，注意落实储备粮的加工点和包装物等，做好调拨和运输的预案，确保数量真实、质量完好，在需要时调得动、用得上。

5、调整库存结构和布局，充分发挥现有库存的调节和平衡作用

在总量平衡的情况下，如果结构和布局不合理，也可能引发市场波动。当前粮食库存的主要问题，一方面是销区库存相对比较薄弱，一旦粮食市场出现紧张和波动，受运输等方面的制约，远水难解近渴。产销平衡地区多数属西南西北经济欠发达地区和老少边穷地区，由于粮食生产条件差、退耕还林任务重、财力较弱、交通运输不便等情况，粮食供给也会面临一些困难。因此，要注意调整现有粮食库存的布局，落实好充实销区地方储备的工作，促进粮食库存向销区转移。另一方面是目前一些主产区粮食库存压力仍较大，粮食市场放开后如果取消库存粮食的补贴，地方和企业急于甩包袱，继续压库促销，一段时期内必然出现粮食销大于购，商品周转库存会进一步减少。这种情况出现，既会打压市场粮价，又掩盖了粮食供求实际变化，给粮食市场留下隐患。在改革中，要防止商品周转库存大幅度减少，在老库存没销售前，继续给予补贴是必要的。要注意把握好现有库存粮食的销售节奏，利用粮价回升的时机有计划地销售，不能盲目地“压库促销”。必要时，要指导各地制定老库存销售的最低限价。如出现粮价大幅度上涨，也要防止地方和企业盲目“惜售”。从根本上解决上述问题，关键是加强粮食市场体系建设，形成全国统一的粮食大市场，并在此基础上建立粮食产销区长期稳定的购销协作关系。粮食产销区的关系，实质是利益平衡的问题，要有新的思路和办法，既要发挥市场机制的作用，引导产销区按照互利互惠的原则，积极主动进行产需对接，又要发挥各地政府和有关部门的指导、服务、协调作用，建立有利于产销区协作发展的支持体系。要通过必要的政策措施，支持产销区开展各种形式的合作，尤其要支持和引导跨主产区和主销区建立粮食购销企业和粮食企业集团，使产销区成为真正的利益共同体。在粮食生产能力恢复期间，要注意解决好产区生产出的粮食怎么办的问题，解决主产区的后顾之忧，采取具体有效的措施加强粮食产销衔接。

6、建立粮食安全预警机制，制定应急预案，做好紧急情况下粮食供应保障工作

粮食收购市场放开后，政府掌握的粮源减少，国际市场对国内市场的影响增强，加上粮食市场体系尚不健全，在销区库存薄弱、用粮企业和居民存粮很少的情况下，一旦出现局部地区、个别品种市场波动，种粮农民存粮惜售，城镇居民多存一点粮，用粮企业增加采购并待价而沽，市场和价格信号往往被放大，一段时间内粮食市场和价格出现较大波动的可能性是存在的。因此，必须建立粮食安全预警系统，对粮食生产、需求、库存、价格、储备和国际市场动态以及相关突发性事件进行实时监测和动态分析，形成信息搜集、反馈、网络，确保粮食安全和社会稳定。一要密切关注主销区粮食市场的变化，做好城市低收入居民和大专院校等集中消费群体的粮食供应；二要高度关注产销平衡地区中的老少边穷地区和灾区、水库移民的粮食供应问题，做好退耕还林补助粮食供应；三要加强对粮食价格的监测，注意和防止个别品种、局部地区粮价急剧上涨引发影响社会稳定的全局性问题；四要抓紧研究制定全国性和区域性粮食应急预案，预留出粮价上涨空间，采取调控措施要适时、适度；五是在国有粮食企业改革改制中，各地要根据需要保留或组建一定数量的国有独资或控股的骨干企业以及相应的仓储设施，努力发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，作为国家粮食宏观调控的主要载体，稳定市场供应；六要加快粮食法制建设，把保障国家粮食安全的各项政策和措施，通过法律的形式固定下来。近期应抓紧制定颁布《粮食流通管理条例》，依法搞好粮食市场监管，规范市场秩序，防止出现地区封锁，促进有序流通，维护市场稳定。