谈土地征用制度改革要点

【摘 要】从严格意义上讲，征地是为国家建设用地需要或非营利目的需要占用集体土地时，采取的土地取得的主要方式。中国现行的土地征用制度存在着严重缺陷，它带来了地方政府乱征滥用土地、农民利益受损等严重问题，因而亟需进行系统性的改革。本文对中国土地征用制度改革要点进行简要的分析。

【关键词】土地征用制度；改革要点

征地是使农地转为建设用地的方式之一，因此要得到政府批准，但征地不应是农地转为建设用地的惟一方式。同样征地是集体土地转为国家建设用地的方式之一，但征地也不应是集体土地转为国家建设用地的惟一方式。从严格意义上讲，征地是为国家建设用地需要或非营利目的需要占用集体土地时，采取的土地取得的主要方式。

1.明确征用概念，严格限定公益性用地范围

正确理解土地征用的概念，关键是“公共目的”的确定。我国现在沿用的征地概念产生于计划经济时期，但是随着市场经济的建立，经济主体的多元化，征地的目的也产生多样性，有公共的、也有非公共的和营利的。因此要重新界定征地概念，特别是法律意义上的界定，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，"国家为了公共利益的需要"，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，"公共利益"应严格限定在以下几类：

（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。

在确定公共目的的基础上，其他非公益性用地不能依靠征用农地，而应当主要依靠调整城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。如果集体土地不能通过巿场化手段转变为国有土地，那么就需要进一步区分公共目的的征地和非公共目的土地取得，并且对于不同目的地补偿标准加以区别。

2.建立市场流转机制

尽快制定非农业建设用地流转的法律、法规。现行法律法规对集体非农业建设用地的流转未作明确规定，而客观上流转已成普遍现象，并有不断加剧的趋势。如果严格禁止对非公益性项目实施征地，那么对于集体土地的取得惟有通过土地市场购买，因此，必须加快建立集体非农业建设用地的市场流转机制并加以严格规范，从而保证征地改革顺利实施。

建立市场流转的前提就是加强集体土地产权制度建设。相对城镇国有土地的产权制度，集体土地产权制度的建设是目前普遍存在的薄弱环节。集体土地产权主体是否明确，权利如何设置，是科学合理地确定征地补偿费用标准的关键。目前在不少地区，集体土地所有权模糊，乡（镇）、村民委员会、村民小组三级主体不明，在征地实施中，乡（镇）往往替代集体其他经济组织，“越位”行使所有人的权利，并且在补偿实施中暗箱操作，这严重侵害了农民的土地所有权利益。

这里的集体土地流转机制有两层含义：其一是集体土地产权的流转机制，其二是农用土地转为建设用地的土地发展权管理机制。集体土地产权的流转机制，是指集体土地可以按照土地规划的规定进行开发和建设，允许农村集体土地所有者按照法律和规划的要求，行使集体土地的处置权，包括集体土地的出租、出让，并取得集体土地权利流转的报偿。所谓农用土地转为建设用地的土地发展权管理机制，是指国家对于土地的发展权加以管制，任何人即使土地所有者也不得任意改变土地的用途，而只能在土地用途不变的情况下进行土地所有权流转。要改变土地用途必须得到政府批准，取得该块土地的发展权，然后按照土地规划的要求，改变土地用途。这种市场流转机制的建立，实际上是从两方面完善了集体土地所有权：一方面使集体土地流转得以实现，有利于区分土地使用权流转与土地征用，明确土地征用的概念；另一方面有利于耕地保护，建立最严格的土地管理制度。

3.以市场价格作为确定土地征用费的基本依据

现行土地管理法尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。现行的征地补偿标准主要依据是被征用耕地前三年平均年产值，但是耕地的常年产值不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。在市场经济条件下，以耕地的常年产值作为基本标准不利于保护农村集体经济组织和村民利益。

如何判断被征土地的市场价格呢？按照公平补偿原则，征地补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地在公开巿场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格，即无限年期可预见现金流的折现价值，当然还受到现实供求关系的影响。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。在目前我国农村土地市场发育不充分的情况下，应在完成土地定级估价的基础上，主要应根据农用地基准地价，并且实际考虑土地发展权的部分收益来确定土地征用补偿标准。

4.实行多样化安置，建立农村社会保障体系

在我国土地征用过程中，传统的“农转非和用地单位招工”安置模式在计划经济条件下对于土地征用的顺利进行发挥了重要作用，但在巿场经济逐渐发育成熟的今天，这种安置模式的弊端已经充分暴露出来。因此，适应社会主义市场经济发展要求，必须建立起农地征用的“多样化安置”模式建立农村社会保障体系。

对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。

5.设置土地发展权，系统化征地相关制度

土地用途管制制度（以农用地转为非农用地为主）、土地收购储备制度、规划制度、土地使用权出让制度等与征地制度密切相关，共同组成城市土地供给制度体系。而这些制度之间并不是统一的，各个制度之间不论在制定，还是在执行中都存在脱节甚至相互矛盾的地方。借鉴国外的经验，设立土地发展权，有利于诸多制度得到有效整合，减少从征地到出让过程中政府、农民集体、开发商三方博弈的制度成本，确保土地管理体系顺利一体化运行。