循环经济法律的经济学分析

[摘要]我国的循环经济法律起步较晚,在很多方面存在着立法空白,已有关于循环经济的立法质量也有待提高。目前的最大障碍,是资源的价格形成机制还不尽合理,不能适应发展市场经济的需要,企业普遍缺乏自身开展节能降耗、防污治污的内在动力。可以说,我国的循环经济法律供给尚不足以满足发展循环经济对法律的大量需求,法律供给的短缺是制约循环经济健康有序发展的瓶颈之一。

[关键词]循环经济;经济分析;法律需求;法律供给;规制体系

[中图分类号]DF41[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0014-03

所谓循环经济,本质上是一种生态保护型经济,它要求运用生态学规律而不是机械论来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比,循环经济的不同之处在于:传统经济是一种由“资源――产品――污染排放”单向流动的线性经济,其特征是高开采、低利用、高排放。与此不同,循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组成一个“资源――产品――再生资源”的反馈式流程,其特征是低开采、高利用、低排放。[1]

一、以法经济学为视角分析循环经济法律的必要性

按照法经济学的奠基人――波斯纳和科斯的观点,法经济学理论的核心在于,所有法律活动,包括一切立法和司法以及整个法律制度,事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用,因此,所有法律活动都要以资源的有效配置和利用――即“效率极大化”为目的,所有的法律活动都可以用经济的方法来分析和指导。[2]

用经济学的方法研究法律供求均衡,指法律供给适应法律需求,不存在过剩,也不存在短缺,且在各种法律方案中净收益最大,不存在“潜在利益”,不需要进一步的制度变迁,达到了“帕累托最优”(Pareto Optimum),不存在进一步提高法律效率“帕累托改进”(Pareto Improvement)的可能性。法律非均衡,是指制度供给和需求不一致,即供给不足或供给过剩。法律不均衡是绝对的,均衡是相对的。法律在供求不均衡――均衡――不均衡的循环过程中演进。[3]

从环境法领域看,循环经济立法长期以来处于供给不足的状态,表现为循环经济法律在质量、数量、体系化方面都不能满足经济发展的要求,不能满足司法实践的需要,立法内容有缺漏,空白点多,立法内容落后社会实践,一些法律规范缺少其他部门法的配套支持而无法实施。所以,我们有必要运用法经济学的方法分析研究我国循环经济法律规制。

二、循环经济法律需求的经济学分析

从传统经济向循环经济转型,是一次生产、生活理念和方式的提升和变革,具有综合的社会影响和效益。这种转变必然会对现有的利益分配进行调整,触动许多经济主体的利益,必须要有法律制度的保障才能实现。

(一)生态环境和自然资源的稀缺性特征是法律规制需求的产生基础

从经济学角度看,稀缺问题是权利问题,正是因为资源是稀缺的,所以权利的界定和保护才是必要的,稀缺性是权利存在的根源。反过来,权力的有效界定和保护有助于解决资源稀缺的问题,而权利的有效界定和保护则在很多时候依赖于法律制度的合理分配和有效执行。所以说,环境和资源的稀缺性特征是产生法律规制需求的基础。

(二)公共物品属性和权利主体缺失是法律规制需求的根源

经济学将物品分为两大类:私人物品和公共物品。私人物品是指那些可以分割、可以供不同人消费,企业或个人能通过市场内化生产或消费其成本或收益的物品,因此,私人物品是对他人没有外部收益或成本的物品;而公共物品则不同,是指那些不论个人是否愿意购买,都能使整个社会每一成员获益的物品。这种物品属性容易导致企业或个人产生“搭便车”的消费心理和行为选择,而将消费成本强加给市场以外的其他人,因此公共物品是一种外部性极强的物品。资源和环境的生态价值就具有典型的“公共物品”属性,厂商和消费者无需通过市场就可无偿获得资源的全部生态价值。要实现经济利益与环境利益的共同提升,我们需要建立法律制度以改良人“过度消费”资源和环境生态价值的自利土壤,即转化其“公共物品”属性,使其具有“私人物品”的市场属性,能够参与市场机制的优化配置,实现资源生态价值的最大化。[4]

与公共物品属性相伴而生的另一问题就是权利主体的缺失。1968年美国学者加勒特・哈丁在《科学》杂志上发表了一篇题为《公地悲剧》的署名文章,从此“公地悲剧”这个表述就成为了一种象征。它意味着当存在一种无法界定其权利边界的价值要素时,在追求个人利益最大化的驱动下,经济主体就会产生“搭便车”的冲动,导致市场经济的权利规则和价格机制无法发挥作用,出现市场失灵。哈丁的结论是:“这是一个悲剧。每个人都被锁进一个系统,这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制地增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会,每个人追求他自己的最佳利益,毁灭的是所有人的共同利益。”

(三)交易成本是法律规制需求的内在动因

发展循环经济的实践牵涉到很多主体,既包括企业生产者、也包括公众消费者,当然还有我们的政府及非政府组织。这里就存在一个成本和收益的问题,即成本如何分担以及收益如何分配才是符合公平与效率要求的。

依照法律经济学的奠基人科斯教授的观点,当一方活动牵涉到另一方时,法律必须决定一方是否有权干涉,或是否有权免于涉。效率要求权力应该分配至对这种权力评价最大的一方。当各方非合作式的遵循法律时,权力的法律分配对效率将产生很大影响。当各方的谈判顺利进行,权力在法律上的分配与效率无关。总结为科斯定理,即:当交易成本为零时,私人谈判将导致资源最优的配置,无论产权在法律上的安排是怎样的情况;当交易成本足够地高,从而阻止谈判的进行时,资源的有效使用取决于产权是如何分配的。依据科斯定理,法律对权力和责任的界定和干预是否必要及有效取决于是否存在着交易成本。[5]

在发展循环经济过程中,基于主体分散性、信息不对称、权力地位相差悬殊、特定技术的制约等因素,存在于各方主体之间的交易成本不仅是真实存在的,甚至是高昂的。首先看企业生产者,我国相当多的行业、企业并不缺少循环经济的技术,而是缺少发展循环经济的机制、环境和内在动力。就机制而言,主要是价格不能准确反映资源的稀缺程度。换言之,粗放经营、不循环是有利可图的。就企业制度和管理制度而言,现有的企业制度和管理制度很难使环境污染的成本内部化,即企业会很方便地就可以把本来应该由自己承担的污染治理成本转化为社会的负担。在这种情况下,企业生产者不可能轻易与其他主体妥协,放弃既得利益而主动分摊实行循环经济的成本。[6]其次看公众消费者,由于产品,尤其是日常生活消费品,分散在广大消费者手中,单个消费者的“产品废物化”不会对生态环境造成不利影响,但整个社会消费者的“产品废物化”则会对生态环境造成规模消减。必须承认,在现今我国社会,环保意识虽有所加强但仍不足以深入人心,依靠消费者自觉主动地承担环境资源保护的成本和责任不具有普遍的现实性;且消费者群体分散,信息有限,要凝聚起来和生产者就实现循环经济的责任分摊进行讨价还价的交易,成本的高昂将远远超出其收益。最后看政府及非政府组织,依据规制经济学中的“政府俘虏理论”,政府亦是有自身独特利益的组织,政府也会出于自身利益的考虑被某个利益集团所俘虏,在制定和实施政策时带有一定的倾向性,以分享剩余利润。[7]

综上分析,交易成本的存在和高昂决定了在循环经济的实践过程中,各方主体无法通过私人谈判达成共识,而是内在地需要法律规制以确定合理有效的资源分配和权责分担。

三、我国现有循环经济法律供给的经济学分析

正是由于发展循环经济对相关法律法规存在着大量的需求,循环经济法律的供给才应运而生,并显得尤为重要和迫切。我国的循环经济立法从总体上看还处于起步阶段,在很多方面还存在着立法空白,已有的关于循环经济的立法质量也有待提高。目前的最大障碍,是资源的价格形成机制还不尽合理,不能适应发展市场经济的需要,企业普遍缺乏自身开展节能降耗、防污治污的内在动力。可以说,我国的循环经济法律供给尚不足以满足发展循环经济对法律的大量需求,法律供给的短缺是制约循环经济健康有序发展的瓶颈之一。

(一)关于政府公共服务职责的经济学分析

我国目前立法规定的政府职责大多立足于公共管理层面,尽管有些法律法规对政府在环境保护、清洁生产、节能中的公共服务职能作了一些规定,但这些规定因存在一些重大缺陷而不能真正起到约束政府行为的作用。这些缺陷主要体现为:一是原则性规定太多,缺乏具体的配套法规和措施,往往使这些规定流于形式,既无法约束政府行为,又无法刺激社会公众的参与热情。二是有关公共服务的职责大多停留于一些财政、税收等激励措施的制定,缺乏对政府直接提供公共物品的义务性规定。三是激励措施大多局限于宣传效应的规定,缺乏具体的操作程序的规定,很多措施基本上是原则性规定,缺乏可操作性和可依据性。

用经济学的方法分析这种现象,可以应用成本收益理论。一方面,政府作为全社会公民资源生态价值的受托者,其本身也是有一定利益目标的,而这种政府组织的部门利益、个人利益与全社会公民所追求的社会整体利益并不总是一致的,甚至会出现冲突和矛盾。当出现利益的矛盾冲突时,政府也有利用手中的管理权力侵蚀社会整体生态利益来获取经济整体利益、部门利益和个人利益的冲动,即所谓道德风险问题。这也是我国很多地方政府长期以来以牺牲生态环境和自然资源为代价换取GDP的高速增长的原因之一。另一方面,政府提供公共服务也是有成本的,尤其是提供实现循环经济、改良生态环境的服务,往往需要大量的时间、经济和人员的投入,而真正实现循环经济则要经过更长时间的探索和努力,所以政府在衡量其投入成本及所获收益时往往会舍弃更多公共服务的职责,以节省出多一些的成本用于其他短期内见效更快收益更显著的事业。

(二)关于生产者责任延伸规定的经济学分析

生产者责任的延伸是将传统的生产者责任扩展到产品整个生命周期,包括产品达到寿命期后的处理。生产者不仅要对产品的性能负责,而且承担产品从设计、生产到废弃过程中对环境影响的全部责任。

我国现行立法未制定明确的生产者责任延伸制度,但在相关的法律法规中对该制度已有所体现。综合来看,我国有关生产者责任延伸的规定过于抽象,缺乏可操作性。具体表现为:首先,责任主体缺位。一般的,生产者延伸责任中的产品废物再生、处置责任应由生产者承担,但回收责任未必一定由生产者承担,消费者也应承担产品废物回收的部分责任,甚至对于特定产品废物,消费者可能要承担主要责任,比如啤酒瓶、废旧电池等。对于这一责任主体的界定问题,我国现行立法几乎没有给予明确界定。其次,适用范围模糊。目前还没有一个国家制定或拟定适用于所有产品废物的生产者延伸责任制度。我国现行立法却以概括性试图将这一制度延伸到所有产品。第三,责任形式缺失。我国现行立法只立足于生产者经济责任的确立,即当法定生产者不履行产品废物回收、再生或处置责任时,责令其交纳罚金作为回收处置费用,以委托第三人代为履行。这种责任形式过于单一,仅侧重于事后的补偿,不利于激励生产者改良生产技术以减少废弃物的产生或节约能源,且罚金因不同产品的回收处置成本不同很难统一规定,这也会增加国家的立法技术成本。第四,责任组织非常薄弱。我国目前回收再生产业已具备一定规模,但废旧物资回收利用企业普遍经营规模小、工艺技术落后,居民垃圾分类回收网络不健全,这些都是较为突出的问题。

(三)关于公众及消费者参与规定的经济学分析

循环经济之所以需要公众消费者的参与,主要基于两点:一是委托机制存在着风险。政府作为资源环境生态利益的受托方,由于自身“科层制”组织结构特征及其自身的目标、动机、利益与全体社会公民的生态利益存在差异,这就可能导致政府在履行托管权力时不能最大化地实现资源生态价值或为获取其他公共利益或组织利益而损害社会整体生态利益。公众参与权是全社会公民以社会整体生态价值利用真正所有人的身份,监督或对抗国家作为受托人所行使的侵害社会整体生态利益的行为。公众参与的层次很多,如参与立法、参与法律实施、参与社会监督等等。二是扩大生产者责任的成本需要由消费者进行分担。强调生产者主导作用的同时也应强调整个产品生命链中不同角色的责任分担问题。一方面扩大生产者责任,废弃物处理的成本必然会影响到产品的价格,而消费者作为产品服务的最终受益者,自然有责任来分担部分成本;另一方面产品的废物回收责任很多时候不应或者说至少不全应由生产者承担,消费者也应承担部分甚至全部责任,这在消费频繁、购买地点分散的产品中尤为突出。

我国公众及消费者广泛参与环境保护的立法已粗具规模,但结合我国公众参与环境保护的实际情况,对照国外相关立法,就会发现其中还有许多不完善之处。主要体现在:第一,我国现有此类立法较零散、模糊、缺乏系统性,这就使立法意图不明确,在促进公众参与环保方面存在困难。第二,就立法技术而言,存在简单的重复现象。第三,现有一些关于公众参与的规定,较原则和抽象,缺乏可操作性,许多环境法律法规都规定了公众参与权,但参与的途径、形式和程序都不明确,使所谓的参与权很大程度上流于形式。第四,公众参与的形式单一,缺乏激励机制。

参考文献:

[1]冯之浚.循环经济导论[M].北京:人民出版社,2004.

[2][美]理查德・A・波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康译.北京:中国大百科全书出版社,2003.

[3][美]科斯.企业、市场和法律[M].芝加哥大学出版社?熏1988.

[4]曲振涛,杨恺钧.规制经济学[M].上海:复旦大学出版社,2006.

[5][美]罗伯特・D・考特,托马斯・S・尤伦.法与经济学[M].上海:上海财经大学出版社,2002.

[6]Hazilla,M.and Raymond J.Kopp(1990).Social Cost of Environmental Quality Regulations:A General Equilibrium Analysis [J].Journal of Political Economy,Vol.(98).

[7]王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆,2001.