城镇化与易地扶贫搬迁

近年来，我国加大了易地扶贫搬迁力度，10年累计搬了780万贫困人口。在搬迁安置方面，靠近城镇安置成为不少地方的优先选择，相关部门把扶贫搬迁与城镇化建设结合起来，使得搬迁户生产生活条件明显改善，发展机会增多，脱贫能力增强。

但也有部分地区的地方政府，对贫困户搬迁后的脱贫问题过问甚少。部分贫困人口搬到城镇后，生活成本增加，增收门路不多，生活更加窘迫。这样的搬迁扶贫，没有脱贫，只是把贫困从乡村搬到了城镇，应当引起足够的重视。

探索贫困地区的新型城镇化

甘肃临夏市罕镇农民索志海今年成了“城里人”，为此他们全家经过了仔细考虑。在所有因素当中，新房子就在自己居住的村子里，生活习惯不用怎么改变，是他们很看重的因素。

当地政府利用来自各个部门的项目资金完成了新村的道路、水电等基础设施配套。最让索志海满意的是，新修的幼儿园离新居不到200米，孩子上学将会很方便。

在最新出台的《国家新型城镇化规划》当中，引导中西部地区农民就近实现城镇化是其中一个重要内容。但和经济发展水平相对较高的东部相比，西部地区特别是西部贫困地区推进城镇化仍面临一些难题，特别是由于经济发展相对滞后、产业发展水平较低，使这些地区城镇化发展往往面临内生动力不足的问题。

例如，2014年，中国城镇化率达到53.7%，可在甘肃临夏回族自治州，城镇化率的水平只有 28.01%，几乎只有全国平均水平的一半。

临夏回族自治州副州长王建华表示，随着西部经济的快速发展，即使是在西部最贫困的区域，许多农民、尤其是富裕起来的农民也有着“迫切的城镇化需求”，西部贫困地区的城镇化建设也正在进入一个快速提升的阶段。

而充分整合利用国家各种优惠政策，发挥资金杠杆撬动作用，成为推动西部贫困地区城镇化发展的重要抓手。以索志海所在的“民俗村”为例，当地统筹利用农村危旧房改造、乡村道路建设等上千万元的项目资金，完善基础设施，也吸引了许多农民自发进入城镇。

甘肃省陇南市武都区正在考虑将居住在悬崖峭壁周边、地质灾害区域、高山半高山等不适宜生活居住地区的贫困人口就近向城镇搬迁。结合这些居民想要改变人居环境的意愿，可以将城镇化建设和扶贫攻坚同步展开。当地通过测算，每户居民就近在城镇建设一套100平方米的房子，成本10万元，政府整合的各类资金可以接近一半，预期当地十分之一的贫困人口可以通过这种方式实现就地城镇化，方便他们既照顾自己的农业田地，也可以在城镇打工，逐渐向市民过渡。

中国西部地区的一些基层官员指出，西部地区发展相对落后，其实恰恰成为城镇化建设的一种“后发优势”，可以避免走传统城镇化的道路，减少建设过程中对于自然和人文环境的破坏。西部贫困地区有望更好地根据当地环境承载能力和经济社会发展水平等因素，合理确定城镇化推进路径。

四川省巴中市平昌县城位于巴（中）河与通（江）河交汇处。近几年，县城人口猛增，已从10余万人的小城镇发展成为近30万人的中等城市。平昌县城北面和西面方圆300平方公里范围内各乡（镇）的交通、生态、能源、水土条件较好，是该县传统经济腹地。从2011年开始，该县开始在这一区域推进以“让农村快速融入城市”为目标的新农村建设。

2011年9月，巴中市第三次党代会提出“统筹城乡、追赶跨越、加快发展”战略，核心是在巴中城乡（尤其在广大农村）通过推进新型工业化、城镇化和农业现代化的协调联动，达到实现同步全面小康目标。

2013年，巴中市城镇化率为35.9%，低于四川省平均水平近10个百分点。市统筹城乡领导小组办公室副主任刘明认为，以35.9%的数字论，巴中市目前的城市人口大约在140万人左右，其余260万人主要散居在226个建制乡（镇、办事处）以下的广大农村，如果用10年时间让这260万人中的50%以上实现聚居，又可实现130万人的城镇化。即使从静态角度看，到2020年，巴中市也可以达到四川城镇化率平均值。

在这种思路指导下，巴中市提出“四级城镇体系”建设构想，即：1个中心城市（巴中主城区）+3个副中心城市（3个县城）+40余个重点镇及180余个乡场+180个中心村及2380个聚居点。这个构想的亮点在于通过“180个中心村+2380个聚居点”的建设，达成“农民就地变市民”目标，市委将其称作“新型城镇化的底部基础”。换句话讲，这些中心村与聚居点已不再是传统意义上的农村，如果把城市比作一座大厦，它们就是这座大厦的“底座”。

从“统筹城乡”角度看，“县城――元山――得胜――驷马――坦溪――县城”这个圈层实际上是该市平昌县城市建成区的延伸，也不妨称其为县城的“后花园”。未来若干年，在这个圈层内，以建成区为龙头，以重点镇、中心村、聚居点为支撑，将集聚平昌最多人口、最大经济产能、最繁荣的城市文化、最便捷的交通基础条件。然后，这些人口、产能、文化又将向更宽、更深、更大的圈层和领域推进，然后辐射带动其他地域发展。

按照《巴中市“巴山新居”十年规划（2011――2020年）》，全市将在10年间完成41.39万户贫困户、受灾户、避灾避险搬迁户的新居建设。但在这40多万户中，有6.25万户有意愿到城镇购房或建房落户，有6.21万户愿意在原址上进行改建或散居。巴中市的政策是“尊重群众意愿，不搞强迫命令”，因此，全市规划建设“巴山新居”的确切数据是28.93万户，10年共需要动态投入资金700亿元，其中农户自主投入330亿元，不足总投入的一半。

“规划布局”和“群众自愿”是巴山市建设“巴山新居”两个要件。“群众自愿”即意味着“群众主体”，不但显示着这项民生工程的生命力，而且决定着新居建设大部分资金有了着落。

巴中市是传统劳务输出大市，2000年以来，全市常年外出务工人员在110万人以上。以巴州区羊风乡楼房村（尚未进行新村建设）为例，总人口1060人，800余人外出务工。“巴山新居”的建设可以吸引大量外出人员回流，同时吸附现代产业落地，然后支撑新农村良性发展。

作为传统农业地区，巴中市工业基础薄弱，因而，推进传统农业向现代农业转型就成为产业发展的主要“抓手”。这一点在规划中显得很突出，强调在推进每一个中心村、聚居点建设的同时，都要有一个产业发展规划，所规划的产业必须充分考虑当地资源禀赋、产业传统、人文特色等元素，涵盖核桃、巴药、生猪、土鸡、果蔬、茶叶，以及通江银耳、南江黄羊、七彩林业、乡村旅游等多种涉农特色产业。

去年10月，四川省委书记、省人大常委会主任王东明视察了巴中市“巴山新居”建设情况，并给予充分肯定。同时要求全市在充分调查摸底的基础上“向特别困难的群众进行政策倾斜”，市委、市政府随即将城市廉租房和经济适用房的建设和运行模式移植到“巴山新居”建设和管理中，即通过政府大量补贴的办法，确保农村特困群众在暂时交不起建房资金的情况下也能够住上新房。

怎样融入小城镇发展

易地扶贫搬迁后，有的农民选择定居农村集中安置点，有的则直接转户进城。为此重庆在土地利用、财政转移支付等方面进行制度创新，使资源向小城镇倾斜，配套建设学校、医院、商场、文体活动场所等服务设施，推进基本公共服务均等化，促进搬迁人群尽快融入小城镇。

由于进入小城镇的成本比进入中小城市低，就业机会又比在农村集中安置多，因此转户进入城镇已成为许多搬迁群众的选择。

石柱县龙沙镇是远近闻名的农产品加工大镇，搬迁农民的就业机会较多，收入有保障。据统计，龙沙镇龙头企业常年雇工量都在1500人左右，平均月工资在2000元上下。镇党委书记谭燕子说，只要搬迁群众有就业意愿，通过短期培训，基本都能找到合适的工作岗位。

“在高山生态扶贫搬迁过程中，龙沙镇场镇人口增加了近1/3，场镇建设规模也扩大了约1/5。”谭燕子说，由于给予了小城镇更大的发展空间和政策支持，不仅可以给搬迁贫困群众提供均等化的就业、教育、医疗等公共服务，还助推了城镇经济的发展。

彭水县高谷镇镇长罗军介绍，高山生态扶贫搬迁安置区的建设让场镇面积扩大不少。高谷老场镇面积仅0.9平方公里，规划中的新场镇面积达3.7平方公里，其中安置区占地面积就达到1平方公里。如果搬迁群众经济条件允许，可直接进入场镇安置，享受城镇待遇。

罗军认为，小城镇随着搬迁安置区的建设而扩大，将使城镇的商贸流通能力增强，推动经济发展。此外，通过统一规划、集中建设，将极大地改善搬迁户和原场镇居民的生活环境。

而广西来宾市在实施易地扶贫搬迁的过程中，认真贯彻落实《广西壮族自治区主体功能区规划》，将村屯搬迁与城镇发展有机结合，把生态地区、农业地区的人口集聚到重点开发区，形成了易地扶贫搬迁的城镇化模式。

“村屯搬迁后，从县（区）到各乡镇，当务之急是加强产业开发，切实扶持好安置区后续产业发展。”来宾市发改委一位负责人说，最有效的措施就是将易地扶贫搬迁同小城镇建设结合起来，通过扶持中心城镇工业化、城镇化水平不断提高，加快剩余劳动力转移步伐，增加进城务工人员的收入。

作为我国最大的易地扶贫搬迁工程的陕南避灾扶贫移民搬迁，在这方面也在进行积极的探索。培育支柱产业，多途径解决就业问题，保障就业和增收，为农村城镇化发展提供无穷动力，这是今后陕南安康市移民搬迁式城镇化道路发展的重点和难点。为此，安康市制定了六点规划。

一是加大招商引资力度，鼓励和支持大中小型企业利用当地资源优势进行投资、开发，指导当地优势产业走精细化的发展道路，探索山区旅游餐饮业发展路径。

二是出台更多优惠措施，大力扶持有利于当地移民的优势产业。围绕“搬得出、稳得住、能致富”原则，结合当地主导产业，大力开展技能培训和就业培训，不断提高移民的人力资本，显著增强移民综合素质。集中使用就业培训经费和小额贷款贴息，有计划地对移民群体开展实用技术培训。

三是积极培育产业大户，鼓励和扶持搬迁户，尤其是特困户就近就业，解决其搬迁后的生存发展问题。搬迁后的农户在生产、生活方面都面临一定风险和困难，应鼓励和组织劳务输出，拓宽增收渠道，有效增加移民工资性收入。运行和完善移民社会保障制度，为他们提供根本保证。

四是立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、特色产业拉动型小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。因地制宜，因势利导，增强精品意识，构筑自己鲜明的特色和品味，增强小城镇的吸纳能力与经济活力，巩固移民的成果。

五是在已经有产业支撑的城镇要围绕产业发展升级，有计划地扩展和完善。

六是支持并培训移民外出务工。外出务工已经成为安康农民增收致富的主要途径，并且成为人口梯度转移、农民进城逐步转化为市民的重要方式。政府应对此做好服务工作，努力做到“你打工我放行、你就业我培训、你劳力转移我土地流转、你创业我贷款、你灵活就业我支持”的全方位服务工作。

通过易地扶贫搬迁，多数群众离开了“山高、坡陡、谷深、平地少”等一系列不适合人类生产、生存的地方，是从根本上解决贫困人口脱贫致富的一条好路径。通过科学的编制规划、创新的搬迁方式和培植特色产业增强内生动力，让贫困群众从搬得出、住的稳、能致富落到实处，面对仍需要解决的1000万住在深山、石山、高寒、荒漠地区的贫困人口，易地扶贫搬迁这个新的扶贫品牌，已经打上了自己的烙印。