中国低碳生态城市发展现状、问题及建议

“生态城市”是生态学和城市科学交叉研究的产物，即针对快速城镇化过程中产生的生态环境退化及城乡居民生存条件恶化等城市问题，综合生态学方法，从系统、整体、多因子的角度研究城市系统及其他人类居住地。进入21世纪以来，随着全球资源能源短缺问题的逐步升级，温室气体排放快速上涨，气候变化问题日渐严峻，“生态城市”的规划建设作为一种协调可持续的城市发展新模式，逐渐成为世界各国降低资源能源消耗、转变传统发展模式、谋求城市新兴竞争力的关键。同时，以实现低碳为目的的各种规划建设方面的技术手段也越来越多的成为生态城市规划建设的抓手，为更好地实现生态环境保护与可持续发展增强了可操作性。因此近年来无论在国内还是国外，对于低碳生态城市的理论探索和规划建设都在持续升温，然而目前世界上还没有真正意义上的低碳生态城市。

一、我国生态城市发展现状

（一）生态城市发展理念逐渐深入贯彻到各城市发展战略中

1994年中国政府继世界环境与发展大会后率先制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并编制实施《全国生态示范区建设规划纲要》（1996—2050）等一系列指导政策，将生态城市发展理念逐渐融入部级规划的编制和实践中去，指导各地国民经济和社会发展计划的制定。许多城市相继制定实施了“可持续发展的指标体系”，开展了生态示范区的建设与试点。生态城市、山水城市、花园城市、森林城市、园林城市、卫生城市等越来越多地成为中国许多城市政府进行城市规划与建设所追求的目标。

（二）中央各部委出台政策积极推进中国特色低碳生态城市试点

2010年8月，国家发展改革委启动五省八市低碳试点工作，承担低碳试点工作的广东、辽宁、湖北、陕西、云南5省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定8市未来会将应对气候变化工作全面纳入本地区“十二五”规划，研究制定试点省和试点城市低碳发展规划，明确提出本地区控制温室气体排放的行动目标、重点任务和具体措施，建立温室气体排放数据统计和管理体系、积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式，降低碳排放强度。

2011年6月，住房和城乡建设部了《住房和城乡建设部低碳生态城（镇）申报管理暂行办法》，规定申报试点应具备5个基本条件。同年9月，住建部、财政部和改革委员会联合了《绿色低碳重点小城镇建设评价指标（试行）》，进一步明确了试点示范的遴选、评价和指导工作要求。另外，在城乡统筹发展目标的指导和要求下，国家已经正式启动了7个绿色小城镇和绿色村庄试点项目，在“十二五”期间，该项目试点范围预计将增加到100个，标志着低碳生态规划项目向小城镇和乡村延伸。

（三）各地开展多种形式的低碳生态城市建设实践

中国城市科学研究会学术交流部所做的一项统计表明，从1986年宜春生态城市整体规划研究与建设工作开展以来，截至2011年2月，中国287个地级以上城市中提出“生态城市”建设目标的有230个，所占比重为80.1%；提出“低碳城市”建设目标的有133个，所占比重为46.3%；综合上述两种建设目标，提出低碳生态城市有关建设目标的城市已达259个，占到地级市比例的90.2%。相较于2003年底135个的统计数据增长速度惊人。不难看出，低碳生态城市已经广泛的渗透到了政府倡导的建设实践层面，中国正成为世界上探索低碳生态城市建设最为积极和主动的国家之一。

根据用地性质和开发建设模式的不同，有学者将目前国内实践中的低碳生态城市分为两类：一是新建地区的生态城市实践。以中新天津生态城和曹妃甸生态城为代表，可以简单的理解为新城建设。但其在开发建设过程中需要保证以盐碱地、滩涂地等未利用地的生态化恢复、改造为主的前提，尽量不占用耕地或实现占补平衡。这一类型的生态城市实践相对受现状约束性因素较少，因此规划设计和建设发展的余地较大，可以通过制定相对完整的指标体系来实现生态城市有关的规划设计理念和技术，全方位地开展建设活动。但也存在明显缺点，主要表现在大量依靠政府投资、建设成本相对较高、人口集聚、产业集聚都需要依托周边城市辐射力等。目前国内所进行的生态城市实践多数属于这种类型。二是既有改造的生态城市实践。主要是指对原有城镇进行生态化改造，即根据当地的现状发展水平和特色，兼顾低成本高效益的原则，利用适宜的低碳生态技术，逐渐改变原有不合理的生活方式和发展方式，实现经济、社会、环境协调可持续发展。相对于新建地区的生态城市实践，这一类型的生态城市实践相对推进速度慢、见效慢，时间过程中需要政府加强扶持和保证长期一贯的积极引导。但既有改造的生态城市实践是我国当前更应重点推进的，同时也是未来低碳生态城市发展过程中前景最为广阔的一种类型。

二、存在问题

（一）理论层面

低碳生态城市概念混乱，理论基础相对薄弱，尚未形成完整的理论体系，各学科各部门间在认识程度上存在不同程度的差异。不同领域专家对低碳生态城市的认知和侧重不同，也直接导致国内生态学界没有能够与规划界和其他学科联合起来形成影响更大，使得国内生态城市已有的研究和实践没有对城市规划和城市的可持续发展产生更加积极的意义。

此外，在研究领域也存在忽略与中国实际相结合、照搬国外理论的现象。中国的国情是人多地少，开展生态城市实践活动的前提之一就是保证耕地不减少，尽可能提高现有土地利用效率。如果违反了这个大前提，在破坏自然环境基础上建造出来的所谓“低碳生态城市”反而是对低碳生态发展理念的违背。上海东滩生态城和廊坊万庄生态城就是因为生态城开发占用了农用地等土地性质方面的问题造成生态城建设陷入一筹莫展的困境。

（二）实践层面

在实践过程中，主要存在三方面问题，一是重微观指标设计轻宏观指标建立；二是重大城市轻中小城市；三是重新区轻旧城。

目前国内低碳生态城市试点建设如火如荼，然而都处于探索阶段，目前尚未出台全国性的生态城市综合评价指标体系，同时缺乏对实践过程中成功案例经验和失败案例教训的总结，从而使得地方实践工作缺乏规范的引导，导致地方在制定各项指标体系的过程中存在目的不清、导向不明的问题。同时，在建设过程中也存在着动机不够明晰、盲目跟风、以偏概全、一味强调政绩工程的现象。根据调查统计可以发现，提出生态城市有关建设目标的城市数量随着国家相关政策文件的时间有着较大的起落变化，这在一定程度上说明政府在提出相关的建设目标时，不是完全根据城市自身发展阶段和特点，而是一味与政绩考核等因素挂钩所做出的跟风之举。同时，一些地方政府片面理解生态城市即为城市景观建设，盲目上马一批包括山水城市、花园城市、森林城市、园林城市等仅仅依靠增加绿地面积的所谓生态城市建设，以偏概全地违背了生态城市建设的真正内涵。

据不完全统计，目前全国有90.2%的地级以上城市提出了建设生态城市的发展目标，但从其提出的时间和地理分布上来看，东部沿海地区呈现提出时间早、分布密度高的特点，当前开展生态城市实践活动最为积极的多数也是经济较为发达的城市（城区），如北京、上海、天津、无锡、武汉、深圳等。相对而言，虽然很多中小城镇也在不同程度上进行着一些探索实践活动，但对于生态城市的相关宣传和报道中少有涉及，以至于造成了一种“生态城市等于经济发展水平高”的错误认识。实际上中小城镇，特别是经济相对落后地区更需要探索低碳生态发展新模式，避免走传统上以牺牲生态环境换取经济发展的的老路。这些地区的试点经验对于指导未来中小城镇健康协调可持续发展将起到更为积极的作用。

此外，当前生态城市建设也存在盲目关注新城开发，忽视建成区生态改造的现象。一般来讲，新建地区的生态城市建设见效快，虽然一次性投入成本相对较高，但在多种因素的驱使下，很多城市在进行生态城市实践时都首先选择“新城运动”，而推动慢、见效慢的建成区生态化改造往往被冷落。殊不知生态城市建设的初衷是尊重自然、尽可能小地干扰自然，使人与自然和谐相处，而现实中的新生态城市实践却存在着建设选址盲目性大的问题。如国内正在开展的一些生态城市实践，将地点选在自然基底良好的生态敏感区内进行开发建设，不但是对自然环境的极大干扰，同时也会破坏生物多样性、引发连锁性自然灾害的产生，对生态城市的建设安全造成隐患，酿成不可弥补的损失。

（三）技术层面

在技术层面，很多地方存在着盲目追求高新尖的所谓环保低碳技术以及盲目跟风上马环保低碳产业的现象，反而忽视了成本和风险控制。如上海世博会上展示的垃圾气力输送系统，由于技术新颖很快就得到了国内多个正在建设中的生态城市的青睐，争相引入。尽管此套设备具有全封闭、无需与垃圾接触、投入人力少等优点，但其本身却是一套高耗能的系统，同时在没有得到充分科学论证的前提大范围推广这种动辄投入上百亿元的项目，盲目认为高投入就有高回报，实际与生态城市建设的初衷背道而驰。另一个典型的例子是曾经红极一时代表低碳新能源的光伏产业，各地均将其作为转变经济发展方式、调整能源结构、促进节能减排的重要手段，然而其生产过程属于典型的三高（高投入、高耗能、高污染）产业，不考虑地方实际一味迷信高新技术产业的做法实际上违背了生态建设的内涵。

三、对策建议

一是加快形成具有中国特色的低碳生态城市建设理论。在现有发展的基础上，将科学发展观、两型社会建设、城乡统筹示范区的理论和实践基础进行整合，将中国传统文化和城市建设理念相融合。

二是注重与中国发展阶段相适应的低碳生态城市规划建设。研究借鉴国外低碳生态城市建设经验，从规划到实践，从建设到管理，可以是整体的，也可以是部分的。但要更加重视与国内实践工作相结合，符合中国国情，不能盲目照搬国际经验而超越了中国的发展阶段。

三是注重政府引导与市场配置资源相结合。低碳生态城市的建设既要有从中央到地方的发展规划做引导，也要给市场留出发展空间。鼓励符合市场规律并能够真正促进地方经济、社会、环境可持续发展的资源要素在低碳生态城市规划建设过程中充分发挥作用。

四是重视战略性新兴产业在低碳生态城市中的作用。重视对高新技术的开发应用及战略新兴产业的发展，但前提是要因地制宜做好充分的科学论证，并精确计算投入产出量力而行，避免盲目崇拜高新精尖技术造成人力物力的极大浪费，违背低碳生态理念中集约高效利用资源的初衷。

五是加强公众参与，使得低碳生态城市真正为民所用，为民所享。城市是人们居住生活的地方，构筑低碳生态城市的最终目标应该是为当地居民提供更加健康舒适的生产生活环境。加强城市规划建设过程中的公众参与体现了生态建设中以人为本的理念，也是未来城市规划建设必不可少的环节。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）