基本农田保护:历史与反思

基本农田保护的历史回顾

我国“基本农田”一词的提出可以追溯到1963年，当年，国家召开“黄河中下游水土保持工作会议”，在会上提出“通过水土保持，逐步建立旱涝保收、产量较高的基本农田。”

我国对基本农田问题的重视源于20世纪60年代初的“三年自然灾害”。在湖北省荆州地区监利县周老嘴镇出现了引人深思的“人增地减”现象：即在1949年～1988年间耕地面积减少10万亩，同期人口增加10万人，人地比例关系严重失调。于是监利县委、县政府决定对耕地实行特殊保护，土地管理部门对耕地地块逐一登记造册，并在规整的地块旁竖上保护牌，这就是我国基本农田保护的发端。其实，在此期间全国范围内也出现“人增地减”的现象。

20世纪80年代初，我国农村实行土地承包制，极大地提高了农民的生产积极性，农业生产力得到飞速发展，粮食年年丰收，1984年全国粮食总产量达到4082亿公斤历史最高水平。但到了1985年，全国粮食总产量出现下滑至3791亿公斤，减少291亿公斤，与此同时耕地面积减少1500万亩，是1949年以来耕地减少最多的一年。

为此，中央对我国土地管理作出三大决策：即下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、决定成立国家土地管理局和颁布实施《中华人民共和国土地管理法》，我国现代土地管理制度由此建立。

1989年5月，原国家土地管理局和农业部在监利县召开基本农田保护工作现场会，成为我国基本农田保护制度确立的标志。1994年8月29日国务院正式《基本农田保护条例》，标志着我国的基本农田保护制度正式步入法制管理的轨道。

1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第34条规定：国家实行基本农田保护制度。国务院重新修订《基本农田保护条例》明文规定：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地面积的80％以上。确保本行政区域内耕地总量不减少。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界。为了进一步加强基本农田保护工作，国土资源部会同农业部联合下发了《关于认真贯彻执行(基本农田保护条例)进一步做好基本农田保护工作的通知》，在全国统一部署，开展基本农田保护区调整划定工作。截至2002年末，全国调整划定基本农田保护区面积17.2014亿亩，其中基本农田面积16.315亿亩，基本农田保护率为83.64％。还包括2147万亩优质园地、苗圃等农用地及409万亩开发整理新增优质耕地。

党的十六届三中全会之后，进入最严格的保护新时期。2003年11月17日国土资源部颁布《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》中强调“切实加强耕地保护，坚决守住基本农田这条红线。”并要求依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上、落实到村组、落实到地块、落实到农户，通过签订保护责任书，落实基本农田保护责任。对严重破坏基本农田，造成基本农田大量减少的，要依法追究责任。

时至今日，我国已经形成完整的基本农田保护制度，其基本内容包括基本农田保护责任制度，基本农田保护区用途管制制度、基本农田占用审批制度、基本农田占补制度、基本农田保护区投入制度、基本农田保护区地力建设制度、基本农田污染监测制度和基本农田定期监督检查制度。

现行保护制度反思

我国基本农田保护制度实施以来，在保障我国粮食安全方面发挥了重要的作用。在纪念这项制度诞生20周年的今天，反思现行基本农田保护制度实施过程中的问题，是对今后工作更好的推动。

什么是基本农田?基本农田保护制度的客体是基本农田，涉及基本农田的概念。《基本农田保护条例》中规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特殊保护区域。省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

《条例》中对基本农田的概念规定得相当明确，即基本农田是耕地的一部分，是耕地中之精华。但有讽刺意味的是，在现实中许多地方出现基本农田面积大于耕地面积的现象。原因在于为了落实逐级分级下达的基本农田面积指标，耕地面积不够，以其他非耕农用地(如园地、林地、养殖水面等)来凑足，导致基本农田概念泛化，计算基本农田保护率分母值扩大化，这一切均有悖其原义。

我认为，如果从食物安全角度而论，基本农田概念泛化现象是可取的。将耕地保护扩展为农用地保护，耕地总量动态平衡扩展为农用地总量动态平衡。这样每年土地利用变更调查时，就不会把注意力集中于耕地面积增减上。

谁来保护基本农田?《条例》规定，地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。基本农田保护不仅是国土资源管理部门的职责，同时也是政府的责任，必须由政府一把手亲自抓。

但另一方面，发展又是政府的第一要务，发展才是硬道理。所以一些地方政府只重视GDP增长，不重视基本农田保护，对基本农田保护表现积极性不高。有的地方甚至认为，保护基本农田就是保护落后。而一些基本农田保护好的地方也不敢大胆宣传，担心这样会影响招商引资。

由于中央政府和地方政府对基本农田保护重视程度存在差异，常常是不同的两种声音和两种态度。作为拥有基本农田使用权的农民个人，对于基本农田保护的态度也是复杂的。由于农业生产的比较利益低下，理论上讲土地是农民的生存基础和依赖，但出于增加家庭收入考虑，农民则更希望农地非农利用。在这种形势下，基本农田保护成为不同保护主体的博弈对象。结果是：实际保护主体模糊。

用什么方法保护农田?理论上，基本农田保护是为了全社会的长远利益，将基本农田作为准公共物品，限制其利用方向，只允许进行社会需要的粮食等农产品生产，而不允许其非农利用。这实质上是国家控制了基本农田的发展权，而没有进行适当的经济补偿，导致基本农田的保护者承担了全部的保护成本，社会无偿享受基本农田保护的外部性效益，造成社会不公正，直接影响基本农田保护工作的持续开展。基本农田保护者只能目睹拥有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发收益。缺乏保护激励机制直接影响我国基本农田保护政策的预期效果。因此，当前我国基本农田保护制度中引进有偿保护机制迫在眉捷。普遍认可的办法是筹建基本农田保护基金，使基本农田保护者收益提高，体现保护基本农田的发展权的经济补偿。

如何“质量相当”?伴随我国基本农田保护政策，国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当

的耕地。由于“质量相当”缺乏可操作的量化指标控制，“占补平衡”则变成了没有质量标准的数量平衡，最终导致耕地和基本农田的隐形减少，有悖“占补平衡”的初衷。众所周知，城市郊区是优质耕地集中布局的地区，但也是城市用地规模扩张的首选地区；经济发达的地方也往往是优质耕地集中布局的地方，更是农地非农化程度较高和建设用地需求旺盛地方，从而导致建设占用的多为优质耕地的基本农田，而补充的耕地则位于区域、地形和质量均差的地区，表面上耕地和基本农田数量未减少，但质量在下降，直接影响基本农田综合生产能力。

完善基本农田保护制度的建议

任何一项制度都有进一步完善的必要，我国基本农田保护制度也不能例外。为完善我国基本农田保护制度，特提出如下建议：

协调基本农田相关法律与政策。1998年颁布的《土地管理法》第34条规定，国家实行基本农田保护制度。1999年国家重新修订和颁布《基本农田保护条例》。这是我国基本农田保护方面重要的法律法规，在其之后制定的相关法律法规有关基本农田保护理应不得与之冲突，并对已颁布的相关法律法规进行梳理，删除与其不相协调的条款，以保证我国基本农田保护制度得以顺利实施。

现实中却时常发生相关法律法规相互不协调的问题。如《土地管理法》在规定占用基本农田需经国务院审批的同时，又规定土地利用规划的调整权在地方政府。这样，给地方合法地规避“占用基本农田由国务院审批”的法律规定，使占用基本农田合法化提供了法律空间。又如《农业法》规定，农民对承包经营的土地拥有自主经营权。《退耕还林条例》第16条规定，因生态建设需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可纳入退耕还林计划。《基本农田保护条例》第17条和《土地管理法》第36条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。上述相关规定体现不同部门之间的政策冲突矛盾，必须加以协调，否则不利于基本农田保护制度的顺利实施。

合理确定基本农田保护面积。基本农田保护面积及其保护率是基本农田制度实施中约束性的控制指标，数量与质量并举，但数量是基础，质量也是通过数量来体现和发挥作用的。

我国基本农田保护率太高，一些地方存在着基本农田面积大于耕地面积的现象，我认为，追究其根源在于耕地面积基础数据不实所造成的。由于历史原因和土地利用变更调查的不规范致使我国耕地面积存在国土资源部、农业部和统计局三套数据。耕地面积偏大，据此计算的基本农田面积偏多。在基本农田布局时只好采用扩大其内涵，将非耕农用地视作基本农田一样保护。目前正在进行全国第二次土地调查，要求对基本农田的数量、质量与布局展开调查，建立基本农田档案(图、表、册)，开展基本农田登记，明确基本农田的保护主体及其责任和权力，是实施基本农田保护制度的基础性工作，在此基础上确定的基本农田保护面积，是完善我国基本农田保护制度的重要内容。

强化基本农田保护区的整理和建设。设立基本农田保护示范区，增加科技投入和资金投入，提高基本农田保护区的综合生产能力，开展基本农田保护区的整理和建设，是在未来时期我国基本农田保护的重要内容。通过基本农田保护示范区的建立和推广，把基本农田建设工作推向深入和拓展，在田、水、路、林、村的基本建设的基础上，结合耕地异地代保政策和社会主义新农村建设，引导发展高效农业、设施农业、精确农业、休闲农业，把提高基本农田综合生产能力为重点，保证国家粮食安全和生态安全。尤其是大力发展精确农业，既可以减少生产成本，提高农业增产增收，又可以节约资源和防止环境污染。建立基本农田保护基金制度，有利于增大广大农民保护耕地的内在动力，增加农民收入和改善农民生活，促进城乡统筹和城乡一体化的进程。

实施基本农田保护经济补偿机制。在我国现行土地征用制度下，由于耕地和基本农田受到特殊保护，基本农田使用权受到国家公权力的限制，对国家粮食安全、生态安全等方面作出了特殊牺牲，国家应当基于“公平负担”的法理，对农民私权力进行合理补偿。同时，地方政府也因承担耕地保护责任失去了耕地转为建设用地给地方经济发展带来的收益。因此，必须加大对农民和地方政府保护耕地的经济补偿，提高建设用地占用成本，最大程度地限制滥占滥用耕地的倾向。