郯城县土地集约利用的调查与思考

[摘 要]本文针对当前农村闲置地的主要状况，充分分析产生的根本原因，就如何盘活利用农村闲置土地提出了建议与对策。

[关键词]农村 闲置 土地集约利用

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）42-0122-01

郯城县是苏鲁边界的一个传统农业大县。该县辖15个乡镇、开发区，674个行政村，人口98万，农村和农业人口86.6万。该县总面积为1312平方公里，其中平原面积612平方公里，占总面积的46.7%。境内农业用地142万亩，占总土地面积（折197万亩）的72.8%；非农用地55万亩，占总面积的27.2%。非农用地中，居民点及工矿用地28.9万亩，占总面积的14.7%；其中农村居民点占地面积19.5万亩，占总面积的9.89%，农村人均占有非农用地面积为0.23亩。

近年来，随着该县城镇化和工业化进程的不断加快，土地供需矛盾日益尖锐。一方面人多地少，耕地锐减，粮食安全受到严重影响，另一方面在建设中土地使用方式粗放，忽视了土地集约利用，宅基地、闲置地、废弃地等闲置、撂荒现象突出。面对日益严峻的土地问题，必须控制总量，盘活用活有限的土地，走一条集约开发、内部挖掘的好路子，这是新农村建设的一项重要措施，也是实现农村城镇化、城乡一体的必经之路。

1 当前农村土地闲置地的主要状况

1.1 村庄布局散乱，居住环境差

农居点遍布各个角落，农户居住极为散乱。由于村庄分布散乱和经济条件的限制，房屋座落参差不齐，不仅给农村居民生产生活带来不便，而且也影响了村容村貌。

1.2 宅基地超标严重，一户多宅、房屋空置现象突出

在各个行政村中，均不同程度地存在着未批先建，少批多建以及一户多宅、房屋空置现象。主要表现为五种情况：一是由于农村宅基地的无偿使用，致使多占便宜、少占吃亏的思想滋长，形成盲目圈地、超标用地；二是农户分家后另建新房，旧房留作杂用房，村集体没有统一收回调剂使用和拆除，使应拆未拆不断蔓延；三是历史沿革的多户连体旧宅，只要有一户还在使用，即使其余都成空闲房，也无法拆除；四是管理监督未跟上，一些政策和措施难以到位，农户任意扩大房前屋后，占据地盘为已有，造成违法占地现象普遍；五是原籍人口举家外迁，而房子却占着原地不腾空，种种原因，一定程度上加剧了盘活闲置地的困难。

1.3 盲目追求攀比，外延扩大过度，形成了大大小小的“空心村”

随着经济高速发展和公路建设加快，富裕起来的一些村及村民建房积极性高涨，他们互相盲目攀比，划新区、弃老宅，建新房。在旧村之外的交通地带聚集新村，只要是公路、村道通到哪里，房子就建到哪里。临路、临街还要搞乱搭乱建，经营性用房也随之而来，形成了“马路长廊”，却忽视了宅基地的改造和利用，使住宅规划过多过快向村庄扩展，老百姓建房全涌入新区。而对楼房的建设全凭农户的随心所欲，房子大小、高矮参差不齐，使得新区建设五花八门，规划形同虚设。于是出现了新房越建越多，旧宅基地越来越大，村外新楼林立，村内废墟狼藉，久而久之便形成了一个个庞大的外实内空的“空心村”。

2 造成闲置地产生的主要原因

2.1 农村居民旧思想观念作祟

村民虽然纷纷在村外或公路边建新房，但却不愿意弃舍老房破屋，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为众多村民多占宅基地的内驱动力，造成了农村宅基地使用率低下，闲置地难以盘活。有的农户建新不拆旧，多处占地建房，有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用。

2.2 宅基地管理不到位

农民的土地忧虑意识不强，不是充分利用村内空闲地、废弃地建村庄，而是盲目向村外耕地扩张。在经济发达地区，尤其是城郊结合部宅基地管理困难更为突出，建设长期处于无序状态，违法用地、乱搭乱建、一户多宅现象相当普遍。虽然法律法规有具体规定，但执行难度较大，加之管理力量不足和管理措施不到位，造成非法占地现象难以消除。

2.3 村庄规划滞后

村镇规划起步较晚.造成了农村居民的建房缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不一，座落无序，道路不畅，浪费了大量土地，导致农村土地利用率低下，村镇规划却面临着诸多不利的因素。首先是镇驻地街道一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少技术资金的支持；其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对规划的实施又带来了阻力。

2.4 行政不规范，执法力度欠缺

由于管理不严，行政不规范，执法力度欠缺，特别是历年来各镇、街道对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆的现象比较普遍，给阻止违法占地行为带来了负面影响，形成了恶性循环。加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。新土地管理法规定，对超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，实际上，按法律规定拆除，更加加重了农民负担，得不到农民的支持。

3 闲置地盘活利用的几点建议与对策

我县节约集约用地有着很大的潜力，农村小集镇兴起，中心村发展，旧村改造都有一定的宅基地可挖掘，利用的潜力很大，对此应运在思想先导、规划引导、政策倡导和监督督导等方面上，创造条件和环境，为新农村建设、为城市发展提供内涵和发展的空间。

3.1 进行闲置地的复垦整理和改造

对农村大量闲置宅基地进行全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，必须充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施，提高各地推进农村宅基地整理的积极性，拓展城镇建设用地的空间。

3.2 实行宅基地有偿使用

在不违背《宪法》、《土管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地，对村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式解决，再以补偿金的形式返还给农户。让少占的人得利，多占的人吃亏，利用经济手段进行调节，以遏制农村宅基地不断扩大的趋势。

3.3 推进节约和集约用地

在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。一要严格控制建设用地增量。建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；二要集中一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，禁止闲置土地，利用税收调节，提高土地保有成本，不能让囤积土地者发横财；三要鼓励企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空问，提高容积率。

如今，加快建设节约型社会已越来越多成为人们的共识。盘活利用闲置资源，正是对集约利用资源的一种有益尝试，让荒地、废地、空地不再闲置。只有这样，才能确保杜会主义新农村建设目标的顺利实现，也才能保证农村社会经济的持续、健康、协调地向前发展，进而促进新农村建设的有效实现。

参考文献

[1] 《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发【2004】234号）.

[2] 关于闲置土地处置有关问题的通知（国土资厅【2002】101号）.

[3] 《关于切实加强土地集约利用工作的通知》（苏政发【2004】54号）.