收入分配改革:重要的是制度建设

近来，收入分配改革再度引起人们的关注。2006年5月26日，中共中央政治局召开专题会议，中共中央总书记在会上强调，要努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。“十一五”开局之年，收入分配问题引起自上而下的高度关注，值得深思。收入分配并不是一个新的话题。此番再一次引起人们的关注，在于其对社会稳定带来的压力。而收入分配问题的解决，直接关系到全面建设小康战略能否顺利实施。我以为，我国收入分配改革过程，是重新构建收入分配制度的过程。

一、收入分配制度欠缺的表现

改革开放以来，居民收入水平日渐提高，收入来源渠道不断拓宽。居民分配的规模状态已大大发生变化。从制度建设角度，收入分配制度建设有所进展，但存在很多欠缺。目前被人们所诟病的收入差距过大、分配秩序紊乱与此是有很大关系的。

如城乡差距问题。我们不否认现阶段城乡差距与经济发展阶段特征有关。但制度性的人为因素与目前全方位拉大的城乡差距不无关系。笔者主持的一项课题显示了西部农村医疗存在的差距：大部分地区农村医疗卫生服务的基础设施差，卫生服务提供能力相对低下；现有医疗机构难以满足当地农民对医疗服务的基本需求；农民的医疗支付能力十分低下；人口的健康指标明显低于全国平均水平。其中根本性的因素在于农村医疗制度的欠缺。我国医疗卫生的供给机制在农村与城市之间存在着显著的不同，而且政策明显倾向于城市。可以说，城镇一直是社会保障体系建设的核心，农村社会保障基本模式则是以农民家庭自筹保障为主的模式。我们的社会保障制度实际是城镇社会保障制度，这显然是一种有缺陷的制度。

再如初次分配领域的分配制度问题。在初次分配领域，按资本、技术、管理等生产要素参与分配的探索进展不大，而不少企业内部分配混乱现象却愈演愈烈。一些国有企业自定负责人薪酬，缺乏严格的考核办法，不管企业效益好坏，企业负责人都拿比职工高得多的薪酬；一些国有企业没有完善的公司治理结构，同时自身资产效率不高，劳动生产率低下，而在企业负责人的收入上却简单地与国际大公司和非国有企业攀比。同时，由于财务管理不规范，国企负责人职务消费基本上处于失控的地步，甚至借职务消费之名，中饱私囊，贪污犯罪。目前人们谈论较多的是垄断性行业、企业不合理的高收入问题。由于其独占市场资源，能获取高额垄断利润，使其工资收入增长较快、水平过高。在工资收入结构上，则往往是制度内劳动报酬低，制度外劳动报酬高，项目繁多，十分混乱。垄断性行业、企业不合理的高收入问题，似乎成了目前收入分配领域的死结，越解越死。

再有，拖欠职工工资问题，尤其拖欠农民工工资问题越发严重，这方面的制度建设一直就是个空白。在企业最低工资保障方面存在的问题也不少。各地最低工资标准普遍偏低，而即使是偏低的标准，也没有得到严格执行。一些企业把不应包括的工资性收入都计算在最低工资范围内，使得一些职工实际工资收入低于当地最低工资标准。不少企业则劳动定额偏高，造成职工实际工资收入下降。而不按有关规定支付最低工资的现象则大量存在。而最重要的是最低工资标准缺乏正常的调整机制。目前出现的新问题是，一些企业以政府最低工资标准为借口，仅仅支付给劳动者最低工资，哪怕是劳动者已经贡献了远超过可以得到最低工资的劳动。

二、收入分配制度建设：从“提低”和“调高”切入

目前，政府对收入分配改革已进行了部署。如已决定改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序；同时，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度，合理调整机关事业单位离退休人员待遇，完善机关工人工资制度，适当提高企业离退休人员基本养老金标准、各类优抚对象抚恤补助标准、城市低保对象补助水平等。

我以为，从改革和完善制度上对收入分配进行改革，是非常正确的。这既是长期任务，也是近期要做的工作。今后，政府要从“提低”和“调高”切入，增强调控收入分配的能力，不断加强收入分配领域的制度建设，使得我国科学合理的收入分配制度早日建立起来。

（一）通过制度建设保障“提低”目标的实现

1．逐步建立起比较完善的最低生活保障制度。目前，人们对“全民低保”争论较多。笔者以为，最低生活保障制度必须是一种全民的制度，要更为积极地开展农村居民的最低生活保障工作，通过制度建设，最大限度消灭农村特困人口。今后，在积极解决目前最低生活保障工作中存在问题的同时，要着手进行对城乡最低生活保障的科学界定、设法弥补最低生活保障资金缺口等工作。从政府角度，可考虑将个人所得税新增部分用于弥补最低生活保障资金的缺口。

2．逐步建立城乡低收入者救助制度。针对低收入居民的特殊需要和实际困难，增加社会救助资金投入，建立健全与最低生活保障制度相配套的，包括医疗救助、教育救助、住房救助等在内的各项特殊需要救助制度。目前，不少地区根据自己的特点，开始逐步建立社会救助体系。随着近几年财政收入的较大幅度增长，已基本具备了在全国范围内建立城乡低收入者救助制度的条件。以城市医疗救助制度为例，据民政部测算，如采取以北京、大连等地以大病救助方式为主的模式，中央每年只需拿10亿元，就可以初步建立起城市医疗救助制度。政府目前已经有了医疗救助等方面的计划安排，今后则要在全面摸查的基础上，制定出城乡低收入者救助制度的全面发展规划。

目前，应积极开展社会捐赠活动。逐步形成社会化的捐助网络，以进一步提高捐助的“边际效率”。同时，应充分发挥民间慈善组织的作用。努力建立起政府部门和慈善组织的对求助对象的转介通道。形成有利于调动各方积极性的社会捐赠制度。

3．规范和完善促进地区公平的转移支付制度。在实现公共服务均等化的前提下，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。现阶段，可考虑将原来税收返还、专项补助等进行归并，加大一般性转移支付力度，帮助经济欠发达、财力缺口大的地区更有效地提高公共服务能力。必要时，国家对各个地方的税收来源、财政支出、公共物品需求量等因素做出合理的界定和测量，并在此基础上，根据国际上通用的转移支付的定义，计算出某地区所需要的转移支付额，作为支付标准，使补助的透明度和转移支付资金的利用效率得以提高。要制定一套客观的提供公共服务的计算方法与指标体系，计算出公共服务差距有多大，再进行转移支付分配。

要加强转移支付的法制化建设。逐步改变并最终取消上级财政对下级财政的专项资金补助办法。应主要针对不同地区自然条件、历史原因以及经济发展水平等因素，制定一个公开公正公平的转移支付制度。通过规范的转移支付制度计算确定转移支付的额度，使上下级财政均能够合理预计当年的转移支付额度，并且直接将其列入年初预算，置于各级人民代表大会的公开监督之下。

4．从制度上解决最低工资支付，以及拖欠工资等问题，保护职工的基本利益。严格执行《最低工资规定》中最低工资标准每两年至少调整一次的规定，以保障劳动者基本生活，兼顾劳动者全面发展为目标，逐步提高最低工资标准。在此基础上，合理调整最低工资标准与其他各条社会保障线之间的比例关系，并使之制度化。应考虑重新修订企业劳动定额的问题，使实行计件工资的职工能取得合理的工资报酬。

要积极解决企业拖欠职工工资的问题。应及早制定工资支付法规，明确除不可抗力外，凡是拖欠职工工资的都属违法行为。进一步完善企业工资支付和监管制度，包括欠薪举报制度、欠薪报告制度等。把企业工资支付情况作为企业信用制度的重要内容，逐步建立起企业工资支付信用制度和用工诚信等级制度。加强劳动保障监察执法，完善劳动保障年检制度，对企业支付工资情况进行有效监控。在有条件的地区建立企业欠薪保障制度或实行工资备付金制度，以解决企业发生欠薪时垫付职工工资的资金来源。

5．进一步增加用于提高贫困人口素质和贫困地区科技水平方面的财政投入，建立广泛吸收各类社会资金参与农村扶贫开发的机制。要使得扶贫资金由主要转移给地方政府转向主要转移给人口或家庭，使公民直接受惠于国家的援助。应逐步建立农业灾害补偿机制和市场风险补偿机制。对农民因灾害和市场风险造成的损失，政府提供适当补助。

（二）从完善税收制度和规范垄断收益入手进行“调高”

1．建立和完善运用税收调节收入分配的制度。逐步实现个人收入规范化和透明化。可考虑先对高收入行业，再逐步向全行业实行个人银行工资账户；提升和完善储蓄存款实名制度，及早实现各银行和各地区之间的联网；加强现金管理；严禁企事业单位和个体工商户在银行多头开户等。着手考虑与社会保障制度和信用制度的相结合建立个人收入账户的问题。进一步完善个人所得税制度及相关法律。加大对高收入者的调节力度，要对高收入行业和个人进行划定，对其进行严密监控，对偷逃税者进行严惩。应充分依托信息化手段，积极建立个人所得税计算机征管系统等。在适当时机，要对级距和税率进行调整，减少级距，降低边际税率；在对绝大多数纳税人不增加税收负担或者适当降低负担的前提下，对高收入者阶层适当增加税负。今后还可考虑建立相应的机制，将个人所得税新增部分用于城市和农村居民的最低生活保障。而在加强个人所得税征管的同时，还要通过加强流转税、企业所得税和财产税等各个税种的征管，共同形成调节收入分配的合力，以更好地发挥税收调节收入分配的积极作用。

2．规范垄断收益的分配。垄断行业高收入与垄断经营体制有直接的关系。这个问题的解决有赖于对垄断经营体制的改革。可考虑在适当时机实行特许经营权制度，以规范垄断收益的分配。对各种领域的国家特许经营机构征收特许经营权收入，通过规范的办法将留归部门和企业的垄断收益收归国家财政。要进一步加强对少数垄断性行业、企业工资收入分配的管理和调控。结合国有资产管理体制改革，采取切实措施限制收入水平过高的垄断性企业工资水平的增长。同时，加快推进垄断行业改革，通过放宽市场准入，打破行业垄断，实现公平竞争。

（作者单位：国家发展改革委经济研究所）