餐饮服务业环境污染调研报告

党的十七大报告指出：深入贯彻落实科学发展观，必须坚持以人为本，建设资源节约型、环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活。当前，*区正以建设*“生活品质之城示范区”和“国内最清洁城区”为目标，着力改善我区市民的环境生活品质，这是区委区政府践行“三个代表”重要思想，落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措。

然而，根据*区区长公开电话受理中心对20*年1?10月份群众来信、来电、邮件，以及市长公开电话受理中心交办件的统计，涉及环境保护的投诉始终占据群众反映的前五位热点之一，比例高达总投诉件的20%左右。而涉及餐饮服务业的油烟废气、噪声等环境污染投诉更是占了其中的相当比例，一些饮食店由于对居民生活造成严重影响，甚至成了群体上访、越级上访和反复的对象。与此同时，第三产业作为优势产业，其在*区的比重还在逐年上升。餐饮业的不断发展和老百姓对环境要求的日益提高之间形成的矛盾也日趋尖锐化。如何有效解决餐饮业油烟、噪声扰民问题，已经成为摆在政府部门面前一个不容忽视的课题。

一、餐饮服务业环境污染问题的几类成因分析

自上个世纪九十年代初油烟废气污染问题初步显现以来，十几年间，虽经政府部门多方控制，因餐饮服务业油烟废气、噪声问题引发的纠纷仍呈多发态势。根据目前环保和城管执法部门日常处理的餐饮服务业环境投诉对象来看，主要集中体现在以下几类：

1、历史遗留问题造成的环境敏感区饮食店污染扰民

饮食行业的排污特性决定了其经营场址不宜位于环境敏感区。近年来，省、市地方性法规规章先后对新建餐饮项目的地址作出了严格的限制，对居民楼底层和距离居民住宅楼等建筑物集中区域15米范围内新设产生油烟、恶臭、噪声、振动的服务项目进行严格控制。但是，由于历史遗留问题，目前*区内位于居民住宅底层等环境敏感区的餐饮店总数尚不在少数，这些店家多开业于上个世纪九十年代，持有合法的证照，安装过油烟净化装置等污染治理设施，有些店家由于经营问题还数易其主。但是，这些店家由于周围环境的敏感程度高，加之饮食业排污状态的不稳定性，一旦内部环境管理出现松懈，极易发生扰民纠纷。

2、无证照和超范围经营的饮食店污染有增无减

近年来，依据浙江省和*市的地方性法律法规，环保部门通过实施工商营业申领前的前置把关，对饮食店实施了严格的准入。但是，目前由于缺乏相应的配套措施，在另一方面，我区城区范围内无视环保法律法规要求，擅自在居民楼底层、商住楼裙房无证无照、超范围经营饮食业的情况比较严重。在环保部门目前受理的餐饮店污染投诉中，无证无照营业和超范围营业的餐饮店污染投诉有增无减。据不完全统计，目前在餐饮店污染投诉中，未经环保部门批准的无照、有照无证、超范围营业这三类店家占了其中的一半以上。

3、涉及民族宗教问题的“兰州拉拉面”等特色餐饮污染严重

数年前，一批由回民开办的带有浓郁地方特色的“兰州拉拉面”落户*。为方便这些回民早日解决生计问题，市政府要求各职能部门降低门槛，优质服务，给这些“兰州拉拉面”办理证照给予最大的便利。然而，由于投资成本的低廉、经营业主的较低文化素质，以及对政策法规的不熟悉，多数“兰州拉拉面”落户在住宅楼底层等住宅密集处。此类店家多燃用煤饼炉、无能力配备污染防治设施，内部管理能力差，污染现象相当普遍，类似的还有“沙县小吃”、“重庆麻辣烫”等店。有些店家在经营过程中其经营权反复转手，甚至由一些非回民假冒其名义经营，以规避国家的相关政策法规。由于民族宗教问题的敏感性，要彻底解决此类问题也存在较大的难度。

二、目前有效解决油烟废气污染的重要制约因素

近几年来，*市政府和环保部门把餐饮业污染问题作为重要工作来抓，花费了大量的人力物力，缘何餐饮业油烟废气、噪声污染还是屡禁不绝，甚至成为了我市环境管理的一个顽疾呢？原因涉及多方面，笔者结合*区日常餐饮服务业管理经验，总结以下三点重要制约因素：

1、符合环保选址要求的饮食业配套用房“奇缺”

饮食行业的排污特性决定了其经营场址不宜位于环境敏感区。近年来，省、市地方性法规规章先后对新建餐饮项目的地址作出了严格的限制。但是，根据市场现实需求，城市的每一区域必须配套相应数量的大、中、小各类型餐饮店。同时，个体工商户、私营企业对餐饮业的投资欲望也十分强烈。放眼我市现状，尤其是*区，符合环保选址要求可以新建饮食业的商业用房则是少之又少，从而产生了尖锐的矛盾。一方面是敏感点“不得准入”，另一方面，合法经营场所“一房难求”。在这种情况下，加剧了无证无照和超范围营业的餐饮店屡禁不止的现象。

2、餐饮服务业一经批准“叫停”难

由于近年来环保部门对新建餐饮店选址的严格控制，相当一部分污染矛盾突出的餐饮店均为历史遗留的老店，部分店家已多次转让，或是转变经营模式。有些餐饮店新建之初环境并不敏感，而随着周边环境状况的改变，也在经营几年后引发了环境投诉。从依法行政的角度看，建设项目行政可是无时间限制的许可，一经许可，非法定事由不得撤回。同时，根据国家环保总局的有关复函，办理工商变更登记的企业和个体工商户，如果只是变更法人代表、企业名称，项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺未发生重大变动的，无须报批或者重新报批建设项目环境影响评价文件。另一方面，《行政许可法》实施后，《*市污染物排放许可管理办法》中关于许可证年审的相关条款已经失效，有关《排污许可证》吊销、注销的情况又没有明确的规定。在这种情况下，对于已经环保部门批准的老餐饮店，尤其是各项污染物均已达标，无法对其限期治理，但因为地处环境敏感区，油烟废气扰民严重的餐饮店，“责令停产停业”存在无法可依的问题，也造成了餐饮店一经批准“叫停”难的局面。以*区为例，个别餐饮店已成为多年老问题，其间整改措施也实施了多次，仍难彻底消除对周围居民的影响，无法依法责令其停业转产成为解决问题的瓶颈所在。

3、“无证照营业”和“超范围营业”执法疲软现象严重

一方面是符合环保选址要求的商铺奇缺，另一方面，个私经营业主的环保意识参差不齐。目前，我市城区范围内无视环保法律法规要求，擅自在居民楼底层、商住楼裙房无证无照、超范围经营饮食业的情况比较严重。在针对餐饮店污染问题的投诉中，无证无照营业和超范围营业的餐饮店污染投诉居高不下。

国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》第四条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；……超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”《浙江省环境污染监督管理办法》第三十四条规定：“……前款规定范围内已取得营业执照的经营项目，未取得环境影响评价审批文件的，由工商行政主管部门依法查处。”虽然法律法规对于无证无照和超范围营业的管理职能已界定得十分清晰，但是，从我市执法实践看，由于涉及的违法现象量大、面广，其中又由于涉及低收入人群谋生、当地公建配套需求、民族宗教问题，以及当地招商引资压力等经济、社会问题，加之执法相对人通常对抗情绪激烈，执法效果易反复等现实困难，相应职能部门的执法畏难、执法疲软现象严重。遇此类问题，执法部门通常反过来要求环保部门降低门槛，让其准入，或是推委责任，不愿采取强制取缔的措施。在这样的执法态势下，部分区域无证照营业、超范围营业带来的环境污染问题甚至已成积重难返之势。

三、进一步有效解决饮食业污染问题的对策建议

党的十六大提出了建设“小康社会”的发展目标，党的十七大提出了“生态文明”的理念，这是我们党科学发展、和谐发展理念的一次升华，是为广大人民群众谋福祉理念的重要体现。在这一宏伟目标下，*区要打响“生活品质之城”示范区的品牌，对市民环境权益的维护毋庸质疑是提升“环境生活品质”系统工程的重要内容。

1、进一步有效解决餐饮业污染问题的有利因素分析

在餐饮业油烟废气污染控制的立法层面上，本世纪初以来，涉及餐饮服务业污染控制的法律法规不断出台，2000年国家《饮食业油烟排放标准》颁布，《浙江省大气污染防治条例》、《*市服务行业环境保护管理办法》、《浙江省环境污染监督管理办法》等多部地方性规章对餐饮服务业污染的控制先后作出具体规定，逐步实现了管理上的“有法可依”；在餐饮业油烟废气污染控制的政府执法力量层面上，城市管理行政处罚权的集中实施，使城管执法部门成为监管餐饮服务业污染的主要力量，较之先前环保部门的“单枪匹马”，执法力量大大加强；加之《无照经营查处取缔办法》中关于无证照经营单位管理职责的明晰，更使各类型餐饮业在每个环节都纳入了监管；在职能部门管理实践上，通过十余年的摸索与实践，环保部门初步建立了餐饮服务业的污染源动态档案管理，建立健全了新建项目审批验收制度、排污许可证制度、环保“三同时”制度，污染物排放申报登记制度，油烟净化装置一机一卡制度、以及各部门联合检查制度；在污染治理技术层面上，十余年来，油烟净化装置设备市场逐步成熟，过滤型、静电处理型、水浴型，以及复合型等多种技术原理的油烟处理设备应运而生，品种日渐丰富，技术含量逐步提高，生产建成规模，也能为控制油烟污染提供一定的技术支撑。以上这些有利因素，都为我市进一步有效解决油烟污染问题提供了保证。

2、进一步有效解决饮食业污染问题的几种有效途径

（1）城市新建项目必须强制配套一定比例的餐饮用房

餐饮服务业是我市产业导向目录中鼓励发展的产业，其蓬勃发展也是市民生活品质提升的表现之一。政府部门在对餐饮店选址提出严格要求的同时，也必须想方设法保障市场上有充分的符合要求的餐饮营业用房可以提供。这些营业用房必须布局合理，离环境保护对象有足够的间距，排污条件齐备，具备餐饮经营专用烟道，能实现高空排放，具备截污纳管条件，其分布与市场需求有一个良好的对接，能够满足该区域的基本餐饮需求，等等。这样，不光是新建餐饮店可以充分选择地址，一些老污染户也可以通过职能部门的引导对经营场址进行调整，从而在根本上解决油烟扰民问题。强制城市新建项目必须配套一定比例的餐饮用房，也是政府部门管理工作以民为本思想的一个重要体现。

（2）继续严格对新建餐饮店地址进行把关，并充分运用公众参与的模式进行审批

控制饮食业油烟废气污染，合理选址是关键。环保部门要严格按照法律法规要求，从严审批有污染的餐饮店等服务行业。对住宅楼底层及居民稠密区的饮食服务业建设项目坚决予以否决；对居民住宅15米范围内的新建餐饮店严格实施控制；同时通过“控新治旧”，最大程度地避免餐饮店污染扰民纠纷。在环境敏感点的建设项目审批中，充分保障居民群众的环境权益，增加行政许可工作的透明度，在饮食业项目审批中进一步引入公众参与机制。通过公众调查表、公告栏公示、媒体公示、听证会、街道和社区初审等各种形式的公众参与方式，充分听取群众的意见，引导群众合法理性维权。

（3）各部门齐抓共管，从各环节加大对餐饮业违法行为的查处力度

环保部门要努力克服在餐饮业管理中存在的“重审批、轻管理”现象，对餐饮建设项目进行严格验收。对没有达到审批规定，污染防治措施没有建成，以及污染物超标排放的项目，坚决不予验收，不核发排污许可证。在日常管理中，城市管理行政执法部门要充分发挥行政处罚权集中的执法优势，经常通过餐饮业联合执法检查等方式，加强对餐饮店排污状况、污染防治设施运行情况，以及内部环境管理落实情况的日常巡查。街道要充分利用城市管理多位一体的属地管理模式，在各职能部门参与下，开展餐饮服务业环保专项整治，通过加强对餐饮业油烟、噪声和污水排放的监管，加大对无证（照）经营、占道经营、超标和乱排放各类排污物等违法行为的查处力度，切实提高辖区居民的环境生活品质。工商部门要加大对无证无照和超范围营业餐饮店的查处力度，改变执法畏难、执法疲软现象，对违法现象做到发现一起，查处一起，做到“执法必严，违法必究”。要通过人大代表执法评议工作，行风监督员行政效能监督工作、以及群众监督等多种手段，督促各部门切实承当起法定的职责，为维护餐饮业公平有序的市场竞争环境，同时也为保障*市民免受不法商贩的油烟之扰而真正执法到位。

（4）完善排污许可立法，监督相关职能部门执法到位

排污许可证制度是环保部门管理餐饮业污染的主要手段之一，排污许可证的延续、变更、吊销、注销等过程应成为管理餐饮业的关节点所在。但是，现行的《*市污染物排放许可管理办法》对其程序规定并不明确，难以发挥延续、变更、吊销、注销许可证过程中环保部门对餐饮经营业主的制约作用。同时，对排污许可证证后监督管理的规定过于原则，欠缺具体制度支撑，对于违反排污许可管理规定的行为处罚偏轻，不能起到应有的震慑作用。另一方面，由于取消了排污许可证年检年审，造成环境管理缺位，不利于许可证对餐饮业管理制约作用的发挥。目前，我市已将污染物排放许可管理的重新立法摆上了议事日常，期待这部规章能够为职能部门加强对餐饮业等排污单位的监管提供更强有力的法律支撑，改变目前餐饮店一经批准“叫停”难的现状。