城市贫困层管理

编者按：本论文主要从城市贫困人口数量持续增长；城市贫困层致贫原因的宏观分析；城市贫困层致贫原因的微观分析等进行讲述，包括了难以维持该地区最低水平的生活、需要得到社会救助的人口、在社会保障制度不完善、国有集体企业的效益难以迅速提高的情况下，城市贫困层中的许多渐成员甚至缺乏必需的收入保障等，具体资料请见：

长期以来，我国城市居民的贫困问题并没有引起较多的关注。一些由于个人或家庭原因而陷入生活困难的人口，通常被政府或各单位内部的救济体制所接纳。但是，在我国由计划经济向市场经济变迁的过程中，随着经济体制的转轨，城市居民收入差距扩大，通货膨胀加剧，加上社会保障体制不完善的影响，一些城市居民生活水平下降或者感受到了严重的相对剥夺。原有的社会救济体制已经不适应新的形势。这样，城市居民的贫困问题浮到了社会的表层，继中国农村贫困问题之后，开始成为公众关注的焦点。

一、九十年代以来中国城市贫困层状况

根据世界银行提供的数据，在80年代中期以前，我国城市贫困人口有减少的趋势；而在80年代中期以后，我国城市贫困人口则有明显的增加趋势。进入90年代后，我国城市贫困层有何新的变化呢？笔者认为，主要表现在以下几个方面：

第一，城市贫困人口数量持续增长

在研究贫困问题时，我们一般区分两种贫困状况，即绝对贫困与相对贫困。

所谓绝对贫困人口是指，难以维持该地区最低水平的生活、需要得到社会救助的人口。1991年，民政系统所进行的城市孤寡病残救济和城市贫困户救济覆盖了1660万人口，占当年市镇人口的5.4%.近年来，由于一些企业，特别是国有、集体企业效益不好，导致许多职工生活困难和城市贫困人口增加。根据全国总工会提供的资料，1992年，全国约有700多万职工的实际生活水平处于贫困状态，加上其赡养人口（人均赡养系数为3.03），则贫困职工家庭总人数超过2000万人，占当年市镇人口的6.2%；1994年，全国贫困职工约1120万人，加上其赡养人口，约为3300万人，占当年市镇人口的9.7%.根据中国社科院朱庆芳研究员的研究，“1995年底被拖欠职工工资的人数有1000万人，被停发或减发退休金的退休人员有151万人，劳动部公布的登记失业人数为520万人，以上三部分共计1671万人，若包括他们的抚养人口，则为2890万人，再加上由民政系统救济的城镇孤老残幼等弱者190万人，共计3080万人。以上数字还不包括下岗人员550多万人。”到了1997-1998年，中国城镇贫困人口仍然居高不下，总数仍有约3000万人之多。

所谓相对贫困人口是指，相对于社会上其它群体比较而言的低收入人口。一般将收入低于城市居民平均收入之50%的人口算作相对贫困人口。1988年，张问敏、李实根据全国10省市的抽样调查资料计算出来的相对贫困户比例为6.83%.笔者曾根据国家统计局的有关资料，测算出1990年我国城市居民家庭中相对贫困户的比例约为7.38%（即家庭月人均收入60元以下的户）。另据中国人民大学社会调查中心1994年在全国范围的抽样调查资料计算，当年城市居民的人均月货币收入为224.14元，相对贫困线应力112.07元，相对贫困户在样本中所占比例为22.7%.同年，在北京市8个城区进行的一次抽样调查资料也显示出，被访者中有39.8%的人认为自己的收入处在“中下等水平”；18.1的人认为其处在“下等水平”，这从主观方面反映了城市相对贫困的严重性。这些数字看上去似乎过高，但是，考虑到前述绝对贫困的状况，也可以认为是合理和可信的。

第二，城市贫困人口构成发生重大变化，大量失业人员、下岗（或放长假）人员、困难企业的部分在岗职工以及部分退休职工成为目前城市贫困层的主要成员。据估计，他们占了城市全部低收入者的88%.以前，城市贫困层的主体是所谓“三无”人员（“无劳动能力、无依无靠十天固定生活来源”或“无依无靠、无固定职业、无固定收入”的人员），主要是由于个人或家庭的原因导致贫困。这一部分贫困人口的数量相对稳定，对社会结构的冲击较小，而且在城市贫困层中所占的比例正在逐步缩小。而现在，上述城市贫困层的主体之所以陷入贫困，在很大程度上是由于社会结构变迁的原因，是社会经济体制转轨和产业结构调整过程中难以避免的现象。当然，某些政策的执行不当，在某种意义上也催生了新的贫困层。例如，某些政策倾斜不当，加剧了区域社会经济发展的不平衡，使得城市新贫困层的分布呈现出较强的区域特征。随着社会经济体制转轨的深入和产业结构的进一步调整，在较长的一段时期内，上述城市贫困层的渐成员还有可能继续增加。如何缓解这些人的贫困状况，将他们重组到新的社会经济结构中去，这不仅关系到社会转型能否顺利进行，而且影响到未来的社会结构型态。

第三，城市贫困层的贫困程度有所加深。国家统计局《中国城市居民贫困问题研究》课题组的研究表明，1989年，贫困居民家庭独立收入（包括家庭成员的工资、福利费、其他劳动收入以及退休金、困难补助费、价格补贴等，不包括赡养、赠送收入和储蓄收入）比贫困标准低28.3%，比全国城市居民平均水平低60.1%贫困居民平均实际消费比贫困标准低13.7%，比城市居民平均消费水平低52.3%.贫困居民消费呈如下特点：（1）食品消费比平均水平低43.3%，且食品质量差；（2）衣着消费比平均水平低56.6%；（3）日用消费比平均水平低73.9%，家底薄、财产少；（4）住房面积比平均水平低24%，且设施较差，有12.20%的户无自来水，有55.9%的户无卫生设备，有30%的户无取暖设备，有21%的户无厨房，这些比例均大大低于总体平均水平。

根据1998年对全国39080户城市居民家庭的抽样调查，占总体5%的贫困户（按照国家统计局的定义划分）人均年可支配收入为2198.9元，比全国平均水平低1.47倍，比最高收入户低4倍。贫困户大多入不敷出，许多家庭靠借贷维持生存。1998年，贫困家庭用于食品的支出占消费支出的比重（即恩格尔系数）为55%，比全国平均水平高11介百分点，比最高收入户高出20介百分点。贫困户饮食量少质低，营养严重不足。贫困户的主要食品消费量均低于全国平均水平，特别是肉类、家禽、蛋类及鲜乳品等高蛋白质食品均低于全国平均水平30%以上。贫困户人均服装支出仅97元，比全国平均水平低2.2倍，比最高收入户低4.9倍，衣少质次，许多人己经多年未进商店买过新衣服。贫困户很少购置耐用消费品，他们年人均用于耐用消费品的金额仅有30元，比全国平均水平低5.6倍，比最高收入户低21.5倍。

在社会保障制度不完善、国有集体企业的效益难以迅速提高的情况下，城市贫困层中的许多渐成员甚至缺乏必需的收入保障。失业、下岗职工首当其冲，退休人员的收入也在贬值，而且他们大多难以享受原先曾是免费的医疔等服务和各种其他福利。目前，全国多数城市巳开始建立“职工最低劳动工资保障制度”和“居民最低生活保障制度”，当然，距离这一制度的真正发挥作用和制度的完善还有很长的路要走。

在部分商品，特别是食品等日常生活必需品的价格持昂贵和就业不足的打击下，城市贫困层的生活条件有日趋恶化的趋势。对于许多城市贫困层的渐成员来说，通过再就业获取收入的机会并不多，特别是在一些国有集体企业集中、新经济增长点缺乏的地区，失业、下岗职工再就业的前景更加黯淡。对于数量众多的下岗女工而言，其再就业的困难要比男工更大。很多人找不到合适的职业，只能靠领取微薄的救济金或生活费度日。家里有老、有小的女工，其心理压力更大。据调查，下岗女工中因生活所迫而者有上升趋势。沈阳、丹东、阜新、铁岭等市因经济收入下降或不开工资等原因而离婚的下岗女工比例也有所上升。

城市贫困层贫困程度的加深，己经成为一个具有潜在爆炸性的问题。实际上，各地一些不利于社会稳定的事件的发生，或多或少都与此有关。

第四，与我国城市居民平均收入的迅速增长相对照，城市贫困层的利益相对受损，并容易由此激发不满情绪。

根据国家统计局的资料，1990年到1998年，我国城市居民家庭人均年收入从1522.79元增加到5458.34元，增幅为258.4%，年均增长44.8%.而与此同时，贫困层的收入并无太大增长，甚至有所下降。例如，1995年，北京市将最低工资标准从1994年的210元调到240元，增长14.3%而同期职工平均工资增幅为44.6%，居民消费价格指数是24.9%福建省1995年的最低工资标准280元，平均递增7.11%，而同期职工平均工资增幅为40.61%，物价涨幅则高达25.3%.这样，那些陷入贫困的城市居民，因为不能或较少分享到社会经济发展的好处，极易滋生或强化逆反心理，从而对社会整合和社会稳定构成威胁。

二、城市贫困层致贫原因的宏观分析

由上述分析我们可以知道，随着失业、下岗人数的增长，城市中的贫困层出现了扩大的趋势。对于城市贫困层致贫原因的分析，主要是有两种角度，一种是宏观角度，另一种是微观角度。宏观角度讲的是社会结构方面的比较大的社会变迁对于贫困的影响；比如市场转型所带来的影响。微观角度讲的是因个人原因所造成的贫困。本节主要侧重于宏观角度的分析第三节则主要是微观分析。

I.产业结构的变迁

我国的国有企业大体上都是五十年代创建的，当时国民经济的发展水平比较低，产业结构也比较落后。当时所建的企业大体上都是集中在采掘业、加工业、制造业上，如采矿、炼钢、轧钢、金属加工、纺织、化工品制造、机械制造等都是当时的主导产业。九十年代以来，我国的产业结构己发生了重大的变化，商业、服务业、金融业、信息业以及众多的高技术产业在我国产业结构中所占的比例急剧上升，例如，我国服务业产值在GDP中所占的比重己从七十年代的不足15%上升到2000年的将近33%.在产业结构急剧变迁的形势下，很多国有、集体企业并没能迅速适应这种变迁，反而是固守着原来的产业，结果经营每况愈下。因此，国有企业的衰落不仅是管理体制上的问题，而且是由于产业结构变迁所致。目前，停产、半停产、下岗职工较严重的多是集中在这些己衰落的产业、行业上。

2.就业体制的变迁

八十年代以来，我国的就业体制经历了由计划体制向市场体制的变革。由于这种巨大的社会结构变迁，由于结构变迁中的不协调，由于一方面旧的体制己经瓦解、另一方面新的体制还没建立起来等等诸种因素并存，使得城市中的失业下岗人数剧增，由此引发了城市中的贫困层问题。

关于目前我国城市中失业下岗的人数、失业率究竟是多少，众说纷纭、莫衷一是。有的统计说全国下岗职工总数达到了1750多万人，也有的认为人数更多。多数研究认为1998年城镇登记失业率为3.3%.笔者与人民大学姚裕群教授对于失业下岗的调查，将失业下岗人员分为三类：登记失业人员、下岗人员（指虽已停止工作，但与工作单位还保持关系者）和待业人员（新就业求职者），调查结果如下（表15-1）。表15-1城市失业下岗人员比例（1998全国调查）从表15-1可以看到，登记失业人员仅为全部天业人员（包括下岗、待业人员在内）的31.6%，由此推算1988年全国包括下岗、待业人员在内的失业率应为10.4%，人数约为1912万人。无论就失业人数还是失业率而言，目前的失业下岗问题都是十分严重的。

为了说明失业问题的发生和就业体制的变革，有必要回顾一下我国城市就业体制变迁的历史。

从50年代初直到以前，我国城市已逐步建立了一套国家指令型的就业体制，即几乎全体劳动力都是由国家统包统分的。所以，那个时期几乎不存在失业问题，当然各个单位都存在冗员过多、普遍低薪制和效率低下的问题。这种制度在中实际己遇到危机，1968年以后在主席的号召下，千百万城市青年上山下乡，这只是暂时推迟了城市剩余劳动力和失业危机的爆发。所以，城市中的失业问题在计划体制内是早己有之，当时之所以没有爆发出来是由于政治高压手段将其掩盖了。

结束以后，千百万知识青年返城待业。面对如此宏大的待业人口，国家己再无统包统分的能力了，由此也造成一种契机，即自由的劳动力市场机制的萌芽开始产生。国家开始鼓励待业者自谋职业，个体户、自由职业者、自己寻找就业门路的兴起，预示着劳动力自由进入就业市场的渠道己经出现。当然，另一方面，国家对于当时的国有企业还有比较高的控制能力，、为了缓解城市青年待业的压力，国家对于国有企业下达了比较高的招工指标，这实际上形成了一种潜伏的危机。后来，在八十、九十年代的市场竞争中，这种潜伏的危机就爆发出来了。所以，目前出现的国有企业冗员过多、效益低下、尾大不掉的问题，以及大量失业下岗的问题，与前一时期国有企业为缓解社会待业压力、为社会作贡献也是有关的。

我们知道，劳动力的市场化机制包括三个方面，一是劳动力进入职业岗位的市场机制，二是劳动力价格的市场决定机制，三是用人单位对于劳动力的需求受到大市场影响的机制。在所有上述三个方面，我国劳动力市场化的机制都还很不完善，这表现为，劳动力进入职业岗位的渠道还受到很多非市场化因素的阻碍，劳动力的价格还远远没有由市场决定，用人单位对于劳动力的需求还受到很多人为因素的干扰而不是由市场决定的。由于我国劳动力市场化的机制还很不完善，所以，目前出现的大量失业、下岗人员的情况，并不是由于劳动力市场充分发展的结果，相反，恰恰是由于劳动力市场机制还很不完善所至。目前的研究和数据都证明，我国城市中的失业基本上还属于结构型失业而不是总体需求型失业，这就说明了，解决城市失业、下岗的出路只有进一步推动劳动力市场化的改革，而不是倒退到计划体制。

3.单位体制的变迁

1949年以后，中国城市逐渐形成了一种单位体制。单位制的最大特点是单位组织与每一个成员之间的权利交换关系。一方面是单位成员在单位内享有众多的权利，单位成员的受雇几乎都是终身的，除了获得工薪、奖金外，他们还常常从单位获得住房、医疗、低价的食堂商店甚至子女入学等福利。当然，作为交换，单位对于每一个成员也就有众多的管理权利，例如，单位可以阻止成员的调离，又如单位成员结婚、生孩子等也要得到单位的认可。正是这种成员在单位内享有众多福利与权利的体制，使得从1949年直到改革以前的中国城市社会实现了一种大体上平均主义的经济模式。而正是这种平均主义的经济模式使得城市居民在相对的意义上并没有形成一个贫困群体。

自经济改革以来，特别是到了九十年代中期以来，单位体制受到了市场经济的重大冲击。首先，最大的冲击就是单位的终身雇佣制发生了变化，随着就业体制从计划体制向市场体制的转型，失业、下岗成为比较常见的现象。下面表15-2是1998年笔者与姚裕群教授关于失业下岗原因的调查数据。从表中可以看到，失业下岗有两种，一种是被动的失业下岗，另一种是主动的辞职。当然，被动失业下岗的是多数，占失业下岗总数的79.9%.

表中列出的被动失业下岗的原因包括：企业停产、停业整顿、企业撤销、关闭、破产、单位裁减人员、劳动合同到期单位不再给续签、被企业辞退等等，这些原因本身就证明了，终身雇佣式的单位体制已经终结，单位己不再是职工永久的“避风港”，当然，同时，我们也看到，许多职工是主动辞职的，也就是说，职工的观念也发生变化，他们也不再将某一个单位视为自己的终身栖息之地。绝大多数人主动辞职的原因或是为了寻求较高的收入，或是由于对于原单位的条件不满意，所以，单位体制的变迁，也为人们提供了更多的机会。

其次，单位内部提供给职工的福利正在一项项地消失，例如，住房体制的改革使住房正在由分配制度走向市场制度，又如，单位内部的食堂、商店、招待所等服务设施也大多已走向市场经营。再者，如前所述，很多经营不善、亏损的企业已无能力向其职工提供适当的报酬和福利，目前，在中国东北、中部、西北停发工资的企业数目相当可观。再其次，由于传统单位的吸引力大大下降，青年人中到传统的单位就业的人数越来越少；相反，那些新型市场体制的三资、私营体制企业由于收入等因素的吸引，成为青年一代追求的目标，因此，从趋势上看，单位体制正走向衰落。最后，城市中己出现了一个无单位归属群体，如自由职业者、个体户、炒股人员、邮票交易者、流入城市农民工等。

4.城市社会保障体捌的变迁

市场经济的引入使得申国城市社会保障体制开始由单位内的保障向全社会的保障过渡，但是，现在遇到的问题是，一方面，原有的单位保障己经出现漏洞或己经部分解体，而另一方面，全社会的保障体制又远远没有建立起来。

关于单位保障体制出现的漏洞，上文关于“单位体制的变迁”中己有表述，除此之外，单位保障体制还遇到了单位成员离退休负担过重和医疗费用负担过重的问题。我国城市的绝大多数国有单位、集体单位始建于五十年代，至今己有数十年的历史，企业离退休人员占的比例相当大。由于支付这些离退休人员的退休金是从企业现收入中提出的，也就是说，过去的单位退休金财会体制有重大漏洞，因此，这给今天的单位离退休保障提出重大难题。

离退休人员过多造成企业负担过重（个案）

申国水利电力工会从1995年5月起，组织全国水利系统工会对所属企业进行了一次大规模的调查。调查涉及到全国18个省、市。“根据对全国29个水利施工企业的调查，离退休人员占在职职工总数的37.7%，除去待岗人员因素平均每2.2人负担一名离退休人员。在干部征询问卷中，35%的领导千部认为本单位当前面临的主要困难是离退休人员增多。河北水利工程局有职工3442人，离退休人员已达1316人，除去因任务不足而在家待业的职工外，平均每两名在岗职工就要负担一名离退休职工，离退休人员的经费1993年共计支出540万元，1994年共支出677万元，预计1995年将达880万元。由于年龄结构的原因，近几年，工程局离退休人员正以每年新增100人、经费增加100多万元的速度增长。问卷调查表明，80%的职工表示，后顾之忧是退休以后收入无保障。河南省水利二局在职职工1848人，其申待业620人，离退休人员825人（含退养），平均每个在岗职工负担1.6人。1989一1994年间，离退休费用年均218万元。最低占年产值的10%之多，有的年份高达13.4%o1994年工资改革后，全年开支更增加到441.5万元。如此沉重的负担，企业实在无法承受。尽管企业竭力压缩其它方面的开支，但到目前仍然欠付离退休费用47万元。长期大量欠付工资，使离退休人员生活无法维持，有病无法就医。有的退休老职工老泪横流，三番五次找领导解决工资及就医问题。有相当一批离退休人员老俩口、甚至全家都在水利二局，老职工领不到退休金、孩子待岗在家，生活相当困难。”

按照目前的改革思路，新的保障体系应是社会性的而不仅仅是单位内的。这样，新的保障体系的覆盖面就很大。到目前为止，在我国城市中，参加了基本养老保险统筹的职工仅占全国城市从业人员的50%，参加失业保险社会统筹的职工为63%，参加生育保险的仅古9劣，参加工伤保险的占15%.''''因此，新的社会保障体系还有远远不能覆盖城市人口，在这些不能覆盖部分的弱者群体申极易产生贫困问题。

目前，我国的城市社会保障既存茬法规方面的滞后，又存在资金方面的滞后。在法规方面，我国的社会保险法、社会救济法等均尚未出台；在资金方面，一些小城镇的最低生活保障资金都还没有落实。5.收入分配结构的变迁

前文已述，经济体制改革以前，中国社会奉行的是一种平均主义的经济分配政策。从1949年直到1976年收入分配的基本政策导向是试图缩小人们之间的收入差距，曾经几次对高收入者减薪。而且，还建立了一套严格的票证制度，通过这个制度使得生活必需品能平均地分配到每一个居民手中。经济体制改革以后，我国开始奉行效率优先的政策，提出“允许一部分人先富”的口号。自70年代末就恢复了奖金制度，在企业内开始实行奖励优先、惩罚落后的制度。从80年代中期企业改革实行“利改”，以及80年代末、90年代初实行“利润承包制”以来，企业在制定分配政策方面的自扩大了，无论是企业之间还是企业内部的收入差距都有了很大的上升。另一方面，私营、独资、合资、港澳台资的企业有了很大的增长，它们奉行的是完全不同于我国传统企业的分配制度。经济体制改革、市场体制引入给我国经济带来了活力，给社会成员带来了发展的机会，但是在竞争中高收入层与低收入层的差距也越拉越大。特别是社会上开始出现了一个百万富翁层、甚至亿万富翁层，他们与工薪层的收入不啻天壤之别。而在城市居民的另一头则出现了贫困层。所以，城市中的相对贫困问题的产生，很大程度上也是特定的分配格局造成的。

6.通货膨胀对于居民生活的影响

据统计，1993－1995年，连续三年物价涨幅较高。城市居民消费指数，1993年比1992年上涨了16.1劣，1994年又上涨了25%，1995年上涨了16.8劣，1996年1－9月虽然涨幅降至9.3乃，有所回落，但这是在多年物价上涨基础上的涨幅。据全国35个大城市的抽样调查，物价平均上涨18%，会使40%的城市家庭收入呈下降趋势，其中，受打击最大的是退休人员，据调查，我国城市中有46.8劣的退休人员考退休金为主要生活来源。在通货膨胀的影响下，占退休人员总体43%的1985年以前离退休的高龄老人，基本的饮食和医疗保障都出现困难。

7.户籍制度的变迁与农民工流入城市

经济体制改革以前，由于受到户籍制度、票证制度、管理体制等多种限制：农民是不能到城市里来工作的，因此，自然也就不会出现城市中的贫困农民间题。自1985年，中共中央、国务院正式提出“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务”的经济政策以来，千百万青壮年农民纷纷走出家门，到城市做工。据估计，目前流入各级城市的农民工大约有8000万至1亿人之多。

农民工在城市中形成了一个特殊的劳动力市场，该市场的劳动力价格明显低于有城市户口人员的劳动力市场价格。在城市申就业的农民工一般都没有医疗保险等社会保障。而且，农民工的工作是相当不稳定的，失去工作、被解雇和进城后找不到适当工作的比例都相当高。因此，相当比例的农民工进城后都有过陷入贫困的经历。许多陷入贫困的农民往往挺而走险。城市农民工犯罪的比例是比较高的，据北京、上海的数据，在城市人身侵犯型犯罪者中，农民工占了5%以上。在农民工的一些聚集地也出现了贫民窟的征兆。

迄今为止，在城市贫困层的研究中，人们一般还是把农民工排除在外的，完全没有关注到这个阶层的社会保障问题。

8.从计划经济到市场经济的变迁

综上所述，我国社会结构方面的最大变化是从计划经济转变为市场经济。正是由于这一变化才引发了社会结构诸方面的变化。在城市里，市场转型所引发的贫困问题在国有企业的身上表现得比较突出。国有企业在经历了八十年代初期的利润分成改革、八十年代中期的利改税改革、八十年代末到九十年代初期的利润承包制改革以后，到了九十年代中期，大体上都被推向了市场。然而，国有企业一方面是被推向了市场，另一方面无论是国有企业自身的管理机制还是政府控制国有企业的机制都还没有适应市场机制。这样，九十年代中期以后，大批国有企业经营不善，失业下岗人数剧增。据劳动部门的不完全统计，到1996年6月底，全国破产、停产、半停产企业为4.2万户，所涉及的企业职工651万人。由于很多的隐性失业并没有被计算在内，比如很多停发缓发工资的职工就没有被计算在内，因此实际上失业的问题还要严重。

三、城市贫困层致贫原因的微观分析

一个人或一个群体陷入贫困，是多方面因素综合作用的结果，除了上述的宏观原因外，还有微观上的原因。所谓微观原因，主要是指个人或家庭方面的原因。

下面这个表列出了1998年我国城市贫困居民家庭的一些情况，笔者试将其与最高收入户的情况加以比较：

由上表可以看出，城市贫困居民家庭是平均人口多，就业人口少，就业面小，每一就业者需要负担、赡养的人口较多，所以生活压力大，常常入不敷出。而国家在给予城市居民各种补贴时，一般是按照职工人头发放的。结果，家庭就业面大的高收入家庭收入更多，家庭就业面小的低收入家庭收入则更少。

导致城市居民陷入贫困的另一个家庭因素是家庭成员的户口类型。一些刚由农村户口转为城市户口的家庭以及所谓“半边户”极易陷入贫困。农转非一般分两种。一是由于国家重点工程建设和城市发展占用了农民的耕地而导致的大面积农转非。对于这些新居民，国家虽然给予一定的补偿金，但由于数额不大，加上有些人使用不当，基本上无助于改善其生活条件；二是一些干部、职工家属因符合有关政策而安排的零星式农转非。这两种“农转非”家庭，因其部分或全部成员失去了土地的依托，难以再靠农业为生；同时，由于刚由“农民”变为“市民”，自身文化和技术素质不高，不能很快适应城市生活和生存竞争，甚至根本不能找到就业机会，尤其是高收入的就业机会，所以往往因待业、无收入而陷入贫困。所谓“半边户”，指来自农村的职工，一人在城里工作，同时又负担农村家庭的生活费用，压力很大。据以前的调查，上述人员在城市职工贫困层中约占1/30城市居民家庭成员的健康状况及其家庭文化也与其生活状况密切相关。有关资料表明，贫困居民有相当一部分人是由于职工本人或其家属患有重病而陷入贫困的。导致贫困的其它家庭文化方面的原因还包括婚丧喜事大操大办、超生抢生被罚款、违法犯罪被监禁（导致家属贫困）、投机经营遭损失、沾染恶习不理家等。实际上，此类致贫因素往往与贫困状况形成恶性循环。

四、缓解我国城市贫困问题的对策

从战略上看，缓解我国城市居民贫困问题的根本出路，同缓解我国农村贫困问题一样，要靠控制人口增长，大力发展生产力。因为，中国仍然是一个发展中国家，是国际上的穷国。根据世界银行1999年发展报告，中国人均训口仅860美元，这与人均GNP20000美元以上的发达国家相比还有很大差距。同发达国家的居民生活相比，中国国内的高收层也相形见细。简单地说，中国居民收入这块“馅饼”并不大，人均份额则更小。如果企图靠平均分配来解决贫困问题，那是不切实际的。

另一方面，我们只能在市场经济的大背景和大原则下研究贫困问题的解决办法。因此，探讨缓解城市贫困的思路，就既不可能考虑由国家、企业或社会哪一方包办贫困层的生活，也不可能考虑由哪一方来包办贫困层的就业。过去的那种企图通过硬性政策、强制推行充分就业以缓解贫困的作法，在今日已经行不通了。我们今天所能做的，最主要是通过提高贫困层的自身素质、优化就业环境、完善劳动力市场机制，促进贫困者自主择业，自我“解决”问题；同时，调擎和完善收入分配政策，建立、健全有关的社会保障制度。

从具体策略上看，现阶段我们至少可以加强以下几个方面的工作，以控制城市贫困层的扩大，缓解贫困问题，减小其负面影响。

第一，进一步完善城市最低生活保障线制度。我国自1993年起，率先在上海出台了城市最低生活保障线制度，在上海全市范围内按最低生活保障线的标准救助生活困难的居民。后来，又在厦门、青岛、大连、福州、广州、海口十无锡、沈阳、本溪、抚顺、丹东、北京、武汉、南京等城市陆续建立了最低生活保障线制度。到2000年1月我国全部668个城市和1689个县的县镇所在地都己宣布建立了城镇居民最低生活保障线制度。传统上，我国的城市社会保障是被单位分割的，而城市最低生活保障线打破了这种分割，它是面向全体市民的。目前，主要是面对三类保障对象：其一是无固定职业、无固定生活来源、无劳动能力、无人赡养或抚养的城市居民。其二是家中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高或所在单位经济效益差，使家庭收入降低或生活陷入困境的城市居民。其三是城市受灾居民或原来的特困户。这样，实施城市最低生活保障线制度以后，就将城市中所有生活在保障线以下的人都纳入救济范围了。特别是将那些因所在企事业单位亏损、停产、半停产和破产而生活困难的职工及其家庭也列入救济范围了。

城市最低生活保障线制度是个系统工程，这个制度在我国的确立还需要一系列的配套措施的完善。这涉及到城市基层政权组织的配合、各地区保障线的测量、救助资金的筹集、分担和管理、相关的医疗、养老保障改革的完成等等。

第二，改革和健全社会保障体制，建立统一的以社会保险为核心的社会保障网络。其基本目标是：（I一体化，即打破所有制界限，实现城市范围一体化，真正做到社会保障保社会；（2社会化，即彻底改革原单位保障体制，实现其管理服务的社会化，真正做到社会保障社会办：（3）动态化，即随着经济状况的变动，不断地适当调整社会保障水平，使其不至于固定在一个水平上、与社会经济的发展不相适应，甚至由于过高或过低，妨碍社会经济的发展；（4）多元化，即筹资渠道多元化，国家、集体和个人三方合理负担，共同负责。只有这样，才能充分发挥社会保障体制保障社会成员基本生活需求，促进社会经济良性运行和发展的正功能。

在健全社会保障体制方面，城市离退休老人保障体制的改革显得尤为突出。近年来，许多效益不好、亏损很大的企业停发和拖欠离退休老人的退休金。例如，自1993年至1996年，辽宁省停发、减发退休金的单位从767个增加到2325个，增加了3倍。这说明，原有的单位保障己难以适应今天的局面，从单位保障向城市养老保险的变革己迫在眉睫。目前，在城市养老保险的改革上，应根据各地的不同情况，试行多样的养老措施。在那些单位体制仍然比较健全的地方，继续发挥单位体制的优势。对于单位体制已难以维持的地方，应考虑逐步建立统一的养老保险体制，即，将原来分散管理的养老保险统一起来，由政府统一管理。在统一养老体制的管理方面，要统一养老政策，统一资金管理，通过立法收取养老税金，发挥社会大统筹的作用；同时，还要建立对资金使用的监督机构。

此外，不少地方的经验都证明，离退休人员的再就业对于增加他们的收入、调剂他们的生活发挥重要作用。例如，1995年5后，北京的调查证明，离退休人员再就业的比率为32.6%."因此，应为有能力的离退休人员开拓再就业的门路。

第三，扩大生产性就业，完善劳动力市场。一方面，积极促进社会经济高速、平衡发展，便就业机会合理分布。另一方面，大力促进第三产业，特别是社会服务及家庭服务业迅速发展。1993年，美国在社会服务、家庭服务就业的人数占35.5乃，而我国仅占3.9%.因此，我国这一行业的就业潜力，特别是妇女的就业潜力很大。同时，我们还应适当地重振第二产业，以创造更多的就业机会。因为，目前我国适合在第二产业就业的劳动力还是占多数，而且，从长远看，尽管第二产业在产业结构中所占比例将逐步减少，但是，这并不意味着其绝对量的减少。相反，其绝对量也应呈不断增加的趋势。同时，应当加强就业培训（尤其是下岗职工的再就业培训）、信息咨询和劳动监督与仲裁工作，保证公平竞争，保障各类职工的正当权益，尽量帮助贫困家庭通过增加就业摆脱贫困，或者防止一部分人陷入贫困。

在扩大就业方面，国家为解决失业下岗工人间题而出台的一项重要政策，这就是“再就业工程”。“再就业工程”的特点是由各级政府牵头，动员社会各方面力量组织失业、下岗工人的再就业。其内容包括：职业指导、转岗培训、失业救济、临时补助等。据统计，自1995年5月至1996年9月，再就业工程已在全国200个城市推进，在这期间，共组织了500万失业、下岗工人参加了再就业，其中，300万人参加了职业指导，110万人参加了转岗培训，243万人实现了再就业，450万人享受了失业救济，20万人得到了临时补助。

第四，加强贫困居民的家庭文化建设，引导其成员养成积极、健康的生活态度和消费方式。扶贫先扶志。应当鼓励贫困者通过努力学习和工作，勤俭持家，充分发挥家庭成员间的互补作用，共度难关；帮助他们解决两地分居的问题和创造集中消费的条件，引导其作长远打算，重视积累；加强家庭文化建设，积极发掘家庭的社会保障功能，这些实际上也是所有家庭都应该重视的问题。

最后，在进行配套体制改革，完善收入分配机制，控制收入差距防止两极分化，保证社会公平的同时，还应当利用包括社会舆论在内的各种有效手段，约束、控制和引导高收入层的生活方式和消费行为。反对奢侈腐化、铺张浪费，提倡勤俭节约、艰苦奋斗，鼓励扶危济贫，养成良好的社会风尚，缓和贫困层的被剥夺感。在舆论宣传中，应抨击那种盲目攀比、仿效高消费的社会风尚。换句话说，缓解贫困不仅要重视消除贫困者自身的局限性，也要重视消除其所处环境的缺陷；不仅要注意提供良好的物的硬环境，也要注意调整其他社会阶层的行为和态度，创造一个良好的社会软环境。