人大代表是一个什么样的群体

根据宪法、选举法和全国人大的有关规定，全国市县乡三级人大换届选举工作已顺利完成，全国和省级人大换届选举工作也正陆续展开。我们经历了一次高涨的全民政治热潮，又迎来一轮热切的全民政治期待。但是，在这“热潮”和“期待”的背后，我们不能回避和忽视人大代表结构这个现实而敏感的问题。当前存在的一个现象是：县级以上人大代表构成中，官员代表、党员代表、老板代表的比例逐届攀升，而工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。以第十届全国人大代表为例，农民与工人代表共551名，占代表总数的18.46%，而真正属农民身份的人大代表不足5%。据某省最近一次市县人大换届选举的统计资料表明，该省设区的市人大代表中公务员占41%（领导干部占20%），非公经济人士占18%，农民占10%，工人占4%。更有甚者，在一些地方厂长成了“一线工人”，领导干部成了“知识分子”，企业家成为“农民”……这些身份的改变使真正的基层代表比例更低。

以上两组数据反映了我国人民代表大会制度的一个最本质的问题，即代表的构成和身份合法性问题：我国是人民民主国家，人大代表代表人民履行职责，集体行使国家权力。长期以来，人大代表按照类别划分为工人、农民、知识分子、其他劳动者、干部、、归侨侨眷、少数民族、派和无党派、妇女等。代表结构比例安排成为了我国人民代表大会制度的一大特色。这种做法源于革命根据地时期的苏维埃政权建设经验。井冈山时期，工农兵按照一定比例组成革命根据地苏维埃政权，延安时期按照“三三制”组成陕甘宁边区政权，都是共产党掌握革命政权的成功经验。在新中国成立和人民代表大会制度建立以后，革命根据地政权建设的经验被沿用下来，演变成了按照代表比例构成建立国家政权机关。将代表名额分配落实到具有不同的职业身份和社会身份的人头上，其根本的政治理由是保证代表机关具有广泛的代表性，进而保证社会主义民主具有广泛性。

从各级人大代表中党和国家机关领导干部较多的现状来看，固然有其有利的一面：他们政治水平高，工作经验丰富，履职能力强，对政治、经济及社会各方面的情况比较熟悉。这部分人群占有适当的比例，有利于提高代表的整体素质，有利于提高人民代表大会整体功效和作用发挥。但是，如果比例过大，势必影响其他界别的先进分子进入国家权力机关，造成代表结构不尽合理，与代表构成必须符合广泛性原则的要求不相适应，不利于人民代表大会集中社会各方面的意志，体现社会各方面的利益，更好地代表人民决定大事、管理国家事务。同时，也影响人大职权的落实和发挥。领导干部特别是“一府两院”的领导干部本身担负着管理国家事务的职责，他们当了人大代表后，既是人大监督的对象，又是监督权的行使者，既当“运动员”又当“裁判员”，使监督与被监督的关系搅杂在一起。人大代表中过多的“官员代表”还难免让人对人大监督“一府两院”的效果产生怀疑，被监督的“一府两院”成员，作为监督者的人民代表大会的组成人员，多少有点“左手搏右手”的味道，显然违背了现代法治理念中“任何人不能充当自己法官”的精神。这种双重身份、双重职责带来诸多的矛盾，对摆正监督与被监督的关系带来负面影响，与宪法规定的国家机构职能配置也不相适应。就有这样的个案发生：某政府厅局长作为人大代表，他就自身工作中遇到的问题提出建议，而作为行政机关职能部门的领导，这一建议又转给自己负责处理。这种“自娱自乐”的情况令人啼笑皆非。

我国人大代表的类别要求体现了我国社会主义民主的特点，并尊重社会各阶层和人民群众利益的多样性。改革开放20多年来，我国市场经济得到空前发展，社会结构发生了巨大变化。原来单一性的利益结构正逐渐向多元化的利益格局转化，形成了不同的社会阶层。由于这些社会阶层所代表的利益各不相同，他们正逐渐活跃起来，努力通过不同的方式和渠道发挥自己的影响和作用。这都要求我们有充分的认识，并予以认真对待。不久前从全国人大传来了一个令人鼓舞的信息：我国将首次在农民工队伍中产生十一届全国人大代表。据权威统计，目前我国农民工人数已达1.5亿。就是说，现在每9个中国人当中就有一位是农民工身份。但到现在为止，全国人大代表中还没有一名农民工。这无论如何都是社会主义民主和这个国家最高权力机构的缺憾！正如全国人大常委会副委员长盛华仁所说，“我国农民工队伍不断壮大，已成为产业工人的重要组成部分，他们在全国人大中也应有适当名额的代表。” 可喜的是，近年来地方各级人大代表选举中，工人、农民、知识分子、妇女代表也开始在代表构成中受到特别的重视和强调。如中共湖南省委出台的《关于推进社会主义新农村建设的意见》中，就规定“各级人大、政协、企业职代会和工会委员要有一定比例的务工农民代表”。在前年的县乡人大选举中，吉林省规定干部代表候选人不超过25%，工人、农民代表候选人的比例在县级占45%，在乡级占65%左右。结果使“官代表”比例减少10个百分点，一线工人、农民代表比例跃升10%左右。这些实践经验为优化人大代表结构提供了某种有益借鉴。更令人欢欣鼓舞的是，党的十七大郑重地提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的重要建议。实现城乡居民平等选举权，符合宪法“公民在法律面前一律平等”的原则，有利于保障包括广大农民在内的广大群众切实依法行使民利，具有重大意义。

不过，也有另外一种声音，对工人、农民当代表表示了担忧，认为素质相对较低的工人、农民当人大代表可能只是点缀的“花瓶”，好看大于实用，未必能真正反映我国选举法的立法本意。担忧不无道理。在实践中，各级人大代表换届选举之前，都要对新一届人大代表的代表构成进行规定，工人占多少，农民占多少，知识分子占多少，少数民族占多少，妇女占多少，华侨、侨属占多少，港澳台同胞占多少，一应俱全。然而，对代表构成做了如此详尽的规定以后，是否就意味着社会方方面面的成员在国家权力机关真正有了自己利益的代表者呢？从人大代表构成的实现途径来看，主要遵循了以下两条规则：一是代表名额的行政单位归属与社会身份归属相结合；二是候选人由基层单位推荐与上级部门遴选相结合。这两个“相结合”构成一套行之有效的选举控制机制，按照各种不同的代表构成需要，确定什么人作为正式候选人、名额具体给什么单位、给多少，都在选举组织者的掌握之中。从表面上看，每个选举单位或选区的整个选举过程体现了程序合法，公平、公开、公正，但是为什么一个单位在选举人大代表的时候一定要选具有法律专业知识的人而不是具有其他专门知识的人？为什么一定要选女代表而不是选男代表？这样一些关系到选举的实质公正的前提性问题很可能被形式上的公平手段所掩饰。按照这样一套办法进行的选举不仅不能保证尽可能将最有参政热情和能力、最能维护选民利益的人选举出来，反而可能选出一批看似具有代表性实际上不起作用的政治陪衬。联想到近些年被媒体曝光的“举手代表”、“酣睡代表”，以及一些或毫无新意或噱头味十足的没有价值的代表议案建议，我们不得不承认：一方面这种人大代表结构的不合理安排，可能影响了选民参加选举、参与地方国家事务管理的积极性；另一方面由于片面地强调代表结构而忽视代表履职的客观现实，降低了人民代表大会制度运行的质量，制约了国家权力机关职能作用的发挥。

人大代表作为人民群众派往国家权力机关的使者，其结构是否合理，直接关系到人民群众的利益和愿望能否真正得到维护和体现，关系到人大代表参与管理国家和社会事务的广度和深度，关系到人民代表大会制度的坚持和完善。人大工作是一项全局性的工作，涉及政治、经济、文化及社会生活的各个方面，这就要求人大代表的结构必须与之相适应。合理的人大代表结构，坚持代表的广泛性与先进性相统一，是建设社会主义民主政治，完善人民代表大会制度的需要；也是开展人大工作的需要。我们要从加强人大制度建设和促进人大职能作用发挥的客观实际出发，从源头上优化代表结构，提高人大代表的整体素质。

要正确把握代表结构和素质的关系。结构是基础，素质是根本，素质离不开结构，而抛开代表素质片面地强调结构，只是在数字总和上实现了代表表象，并不一定能真正体现出代表性的精神实质。要改变那种“拉女配”、“凑数儿”的片面追求数字结构的教条主义做法，在考虑代表候选人时，既要考虑代表的组成结构，还要考虑其能否履职的实际能力，做到统筹兼顾，真正把那些具有奉献精神、敢于为民执言、政治素质较高和工作能力较强的人选入代表队伍之中。在把好人大代表“入口关”的工作中，力求达到“三个优化”，即职业结构合理化，知识结构多元化，年龄结构梯次化。要真正从民意出发，正确引导选民把那些既能代表大多数群众切身利益，又有一定社会活动能力和参政议政能力的人选为代表，使代表整体架构的含金量更高，代表组成结构更加合理和优化，从而体现代表的广泛性和先进性。