石油资源矿业权之若干问题探讨

摘要: 石油立法过程中必然会涉及对石油资源所有权制度、矿业权制度等若干制度的探讨。本文通过对石油资源矿业权制度的法律属性的阐释,引发在石油资源矿业权制度构建过程中存在的若干理论问题的法律思考,并进行简要分析,以期对我国的石油天然气立法有所裨益。

关键词: 石油资源矿业权法律属性特点法律思考

石油作为重要的战略资源,具有重大的经济和政治意义。国家安全、民族振兴、经济发展无不有赖于石油工业的巨大发展。作为世界上第二大石油进口大国,我国已越来越重视对石油产业的调控。法律作为市场经济重要的资源配置手段,已经被广泛地应用到石油资源领域。为了加快我国石油工业的发展,保障石油资源的稳定供应,确保国家经济安全和可持续发展战略的实施,加快石油立法已迫在眉睫。2005年11月国家发改委能源局召开石油天然气立法工作座谈会,对立法工作安排、工作步骤、分工与协作等问题进行研讨,标志着石油天然气立法前期工作已经启动。在此我就石油立法过程中涉及石油资源矿业权的法律属性若干问题加以分析,以抛砖引玉。

一、石油资源矿业权法律属性

对石油资源矿业权的研究,我们首先应正确界定其法律属性。根据物权法理论,物权分为自物权(即所有权)和他物权,自物权系于自己财产上产生的物权,他物权是于他人财产之上存在的物权,根据他物权的设定目的不同,他物权又可细分为担保物权和用益物权。我国法律明确规定石油资源属于国家所有,国家是石油资源的所有权人,而矿业权的主体原则上是中国的法人、合伙企业和公民,可见矿业权是矿业权人在国家对石油资源拥有所有权的基础上产生的以对石油资源使用、收益为目的的物权,故矿业权属于他物权中的用益物权。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条对探矿权和采矿权的保护进行了规定,对该规定进行系统解释可以看出,我国物权法将矿业权归于用益物权的旗下,这和我们的分析不谋而合。

二、石油资源矿业权特点分析

如前所述,尽管石油资源矿业权在法律属性上属用益物权,但同传统意义上的用益物权(如宅基地使用权、建设用地使用权等)相比,矿业权还具有自己的特点。

(一)矿业权客体的特殊性。

一般物权均具有特定性,含有客体特定之义,但矿业权的客体是存在于矿区或工作区内的未具体特定的石油资源,石油资源具有隐蔽性和流动性,“在矿业权的标的物是存在于矿区内的具体未特定的矿物这一点上,与普通的物权不同”。[1]矿业权客体的未特定性,其一表现在勘探开发时石油资源在登记的矿区或工作区内可能并不存在;其二表现在勘探工作进行到一定阶段时,矿区或工作区的面积应随着缩减,把未勘探矿区的权利归还给国家,使有勘探能力者获得归还部分的矿区土地使用权和勘探权。

(二)矿业权在构成上具有复合性。

一般物权的构成均是以占有、使用、收益等权能作为要素。而矿业权的构成,一方面以占有、使用、收益等权能作为要素,另一方面同时并存在着特定矿区或工作区内勘探、开采石油资源的权利,以及特定矿区或工作区内的地下使用权两种因素或者说两种权利。其中,特定矿区内的地下使用权随着探矿权、采矿权的取得而当然取得,并为探矿权、采矿权服务。

一般物权是财产权,主要是物权人自己利益的法律上之力,原则上可自由处分,为继承的标的,可被强制执行,故称之为私权。与此不同,矿业权虽然亦为财产权,但因其往往事关社会公共利益、国家战略利益,故在取得、转让、行使等诸多方面被课以种种公法上的义务,法律对矿业权设置不少监督规定,因而矿业权又具有公权性,是具有公权性质的私权。

三、石油资源矿业权引发的法律思考

(一)物权客体标准的法理挑战

诚然,我国法律明确地规定了矿业权为用益物权,但传统物权法理论认为:“物权既然为直接支配标的物的权利,则要求标的物具有特定性。”“物权的标的物,须为独立的物。因为对于物的一部分或构成部分来说,不仅无法取得直接支配的实益,而且难以公示,不适合承认排他性权利。”[2]亦即物权的客体必须是独立之物,具有特定性。矿业权客体的特殊性显然构成了传统物权理论的挑战,如何突破这一理论障碍,如何确定物权客体标准,有待于我们进行深入的探讨。

首先,立法上对物权客体独立性和特定性的把握有物理标准说和非物理标准说。物理标准说以法国为代表,早在13世纪,法国就以物理属性作为划分动产和不动产的标准,将不动产界定为不能被移动的财产,而将动产定义为能从一地移往另一地的一切财产[3]。《法国民法典》亦继承了这一观点,把能否移动和是否定着于土地作为区分动产和不动产的主要标准,规定一切“渗入”土地的财产均为不动产。随着社会和经济的发展,为了强调不动产的重要性,财产的价值慢慢也被纳入对不动产确定标准的考量之中,非物理标准说在物权客体的确定上越来越发挥着重要作用。尤其是在近现代物权法理论中,物权客体的特定性是从经济和社会的观念上来讲的,也就是说,即使物权客体在物理形态上发生了改变,如果从经济和社会的角度视为同一物时,也仍不失其特定性。

其次,对物权客体特定性的把握还应考虑不同类型的物权对其客体属性的不同要求。我认为物权客体特定性并非物权的初始要求,它来自于物权人支配客体的需要,更确切地说来自于实现物权目的的需要。不同的物权类型其支配客体的方式不同,实现其目的的需要有异,对客体特定性的要求有宽严之分,甚至存在着有无特定性的要求之别。因此,界定物权客体的特定性,主要应从支配客体的要求与物权目的实现的需要两方面着眼,同时兼顾登记等公示技术要求。[4]

关于物权客体特定性的问题,崔建远老师提醒我们:应当反思客体一律自物权设定之时就必须具备特定性的僵硬模式,承认支配力及其内容的不同对客体何时具备特定性的要求并非一致;应当反思特定性等同于同一性的结论,承认客体特定性的含义和表现形式在不同类型的物权中不尽相同。他指出对物权客体特定性理解的诸多角度:其一,客体的特定性,在空间上表现为客体有明确的范围,不得以他物替代。在客体的存续上即表现为同一性。其二,客体的特定性表现为客体的定量化。其三,客体的特定性由特定地域加以确定(探矿权客体的特定性即如此)。其四,客体的特定性由特定的期限加以固定。

基于上述观点,在物权客体特定性的认定上,我们可以遵循以下原则:其一,就不以登记为成立要件或者对抗要件的物权而言,物权行使时其客体特定化即可,不必强求客体的特定性必须在物权设定时完成;对以登记为成立要件或者对抗要件的物权来说,基于登记的技术要求和公示的需要,物权成立时其客体应特定,但在浮动抵押权等类型的物权场合,其客体的特定性在物权成立时要求不严格,待物权行使时再精确化,不会产生不适当的结果。其二,若通过特定的数量、特定的地域或者特定的期限等方式使物权人直接支配客体,实现物权目的,就可以认定该客体具有特定性,至少在物权行使时具有特定性。[5]如果上述理论成立,就可以为石油资源矿业权的用益物权属性找到恰当的理论基础。

(二)石油资源矿业权与相涉权利的厘清

对石油资源矿业权的探讨,我们还应正确处理石油资源矿业权和矿地所有权及使用权的关系。石油资源是储藏于土地中,客观上是土地的组成部分,因此石油资源的勘探、开发过程中不可避免地面临如何处理矿业权和其所在的土地所有权及使用权的关系问题。目前国内对于这一问题的探讨尚处于初级阶段,此处论证亦只浅尝,有待读者继续努力。

1.我国当前的石油资源矿业权与相涉权利关系模式

“各种矿业法之间的基本区别在于矿山所有权和土地所有权是合为一体呢,还是两相分离?发展的趋势明显地朝着两相分离的方向前进”。[6]由此可见,对于这一问题主要存在两种观点:一是主张土地所有权与矿产所有权合一。英美等国从法律传统上保持着土地所有权与矿产资源所有权合一的原则。地表或地下的矿产资源被视为土地的组成部分,土地所有者对其土地内赋存的矿产资源拥有所有权,只有土地所有者或经土地所有者同意才能有权对矿产资源进行勘探和开采。二是土地所有权与矿产资源所有权相分离的制度。以大陆法系国家如德国、法国为代表的大多数国家,实行土地所有权与矿产资源所有权分离的制度,坚持矿产资源所有权的独立性,矿产资源不因所依附的土地及其所有权和其他权利的不同而改变。我国的法律也确定了这一原则,对矿产资源的国家所有权作出了单独的规定,《宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《矿产资源法》第3条1款也规定:“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”这些规定表明,矿产资源所有权与土地所有权不同,矿产资源所有权不是依附于土地所有权的权利,而是土地所有权之外的一项独立的物权。矿产资源所有权的主体与其他物权的主体不同,其它物权可以有多种主体,而矿产资源所有权的主体只有一个――国家。[7]由此我们也可以得出结论,我国采取的是土地所有权与深埋其中的石油资源所有权相分离的立法模式。

2.我国当前的石油资源矿业权与相涉权利关系模式存在的弊端及改进

虽然分离制有利于维护国家对石油资源的永久,但是石油资源所有权与土地所有权相分离也带来了一些实践中的问题。表面看来,石油资源所有权与土地所有权的客体没有什么冲突,土地所有权的客体是土地地表,而石油资源所有权的客体是埋藏于地下的石油资源,两者分别置于土地上不同的垂直区域。但是,如何界定地表在土地垂直范围内的空间领域则是一个棘手的问题,其他法律中也鲜有相关规定。在实践中,遇到土地所有权与石油资源所有权纠纷时,当事人双方往往各执一词。如土地使用权人在其宅基地挖井,损害到其地下的石油资源,从而触及国家对石油资源的所有权利益,在这种情况下,土地使用权人究竟是合理行使对宅基地的所有权,还是已经逾越了土地使用权的界限?现行法律对此无所适从。同时,矿业权人在实施勘探、开采矿产资源时,必然要使用土地,而土地资源的开发同样可能压覆矿产资源,如何协调两种权利实现国土资源整体利益的合理配置,我国现有的法律尚存在盲区。

我国在矿业资源的归属体系上与德、法等国很相近,都是采用矿产资源所有权与土地所有权相分离的制度,因此可以借鉴德、法等国处理相关问题的经验。德国《矿藏法》第3条规定,土地所有权人只对依附于其土地的指定种类的矿藏、矿物有先占的权利,其他矿藏一律为国家所有,并由国家矿产管理局颁发勘探开采许可证。获该许可的人才能进入特定的矿场进行勘探和开发。德国法律还规定,如果矿业权和土地所有权分属不同主体,土地所有人必须容许其土地上的矿业权存在,矿业权对矿区土地的使用发生法定的地上权,探矿权人、采矿权人与土地所有人关于矿区土地使用的权利和义务通过合同方式解决。《法国矿业法》第21条规定,土地所有人不享有某些地下矿藏开采权利,它们属于国家,国家可自行行使或特别许可其他人行使。只有露天矿产归土地所有权人所有,但开掘或将露天矿产采矿权转让于第三人仍须通过行政授权。在国家或他人享有开采权时,土地所有权人与采矿权人通过设定法定地役权的途径解决其权利效力的冲突。可见德法等国对重要矿产实行矿权对土地的使用权优先,对一般矿产的矿业权与土地权利冲突时,不但要经土地所有权人同意,而且须通过设定法定地役权解决用地问题。我国石油资源和土地资源的关系相对比较复杂,不能简单地采取矿业使用权优先原则,而应该本着实事求是的原则统筹兼顾:一是石油资源是人类生产、生活的重要物质源泉,在我国国民经济中占有重要位置,考虑到它的自然地理位置是不以人的意志为转移的,在处理矿业权与土地所有权及国有土地使用权的关系时,原则上应采用矿业优先权制度。二是在采用矿业优先权的同时,也要权衡各种利益,不得毫无节制。我国《矿产资源法》第20条规定:“非经国务院授权的有关主管部门同意,不得在下列地区开采矿产资源:①港口、机关、国防工程设施圈定的地区以内;②重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政设施附近一定距离以内;③铁路、重要公路两侧一定距离内;④重要河流、堤坡两侧一定距离内;⑤国家划定的自然保护区、重要景区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地;⑥国家规定不得开采矿产资源的其他地区。”这是我国立法上能够找到的对矿业优先权原则运用的限制。三是在处理矿业权和农村土地使用权的关系时,应当全面衡量两种利益的轻重,慎重作出选择,舍弃农民土地利益的时候已给予全面及时的补偿。[8]

参考文献:

[1][日]我妻荣,丰岛升.矿业法[M].有斐阁,1958:18.

[2][日]我妻荣.日本物权法[M].五南图书出版公司,1999:10-11.

[3]尹田.法国物权法[M].北京:法律出版社,1998:85.

[4]崔建远.准物权研究[M].北京:法律出版社,2003:260.

[5]崔建远.水权与民法理论及物权法典的制定[J].法学研究,2002:41.

[6]W.高赫特.地质经济学与矿物原料政策(中译本)[M].中国地质大学,1990.

[7]肖国兴,肖乾刚.自然资源法.[M].法律出版社,1999.

[8]孙习稳,李晓妹.探矿权、采矿权与相关土地权利关系法律调整[J].理论探讨,2003.