人民银行国库组织体系建设的研究

时间:2022-07-09 04:03:26

人民银行国库组织体系建设的研究

【摘要】人民银行基层国库业务发展迅猛,人员配备相对不足,岗位设置流于形式,从整体上讲存在业务管理“头重脚轻”、机构建设“徒有虚名”、队伍建设“环境堪忧”等问题。本文对人民银行国库组织体系建设与干部队伍培养进行了研究,提出了改进的建议与对策。

【关键词】人民银行 国库组织体系 干部培养

近年来,随着国家经济持续发展以及国库集中收付改革步伐加快,各级人民银行国库经理预算收支业务笔数与金额迅猛增长,政府预算收支工作对经理国库的要求越来越高,与此形成强烈反差的则是,人民银行组织体系建设相对滞后,甚至有所倒退,国库干部队伍建设也没有跟上业务发展的步伐。本文站在国家利益的高度,从宏观与发展的视角,认真研究分析人民银行国库组织体系与干部队伍配备管理现状,呼吁加快人民银行国库组织体系建设与干部队伍培养。

一、研究人民银行国库组织体系建设与干部队伍培养需要准备把握的三个方面问题

(一)关于国库业务量与工作量的区分

许多研究国库组织体系与干部队伍建设的人士,普遍将国库经办的业务量作为分析研究的重要依据。这有一定的道理,但如果忽视了其他方面的参考依据,则会使国库研究误入歧途。其实,国库业务量是指各级国库办理的预算收入收纳、拨款支拨、收入退库、预算收入更正等业务笔数,而国库工作量则是除了国库办理的上述基础性业务之外的在其他方面需要承担的客观的具体的工作。比如,近年来,总行国库局对国库部门的要求标准较高,要求各级国库做好库存日报、预算收支月报、退库月报编制以及分析,要求编制上报国债发行周报、国债持有量月报以及国债发行信息,要求开展国库收支专题调研与综合调研分析,要求组织开展支库业务、国库集中支付业务、国债发行兑付业务、国库经收业务等现场检查,国库部门还需要与财政、税务等外部单位就财政国库集中收付改革、税收政策改革等进行大量的沟通与协调,这都需要国库部门付出很多的精力,这个工作量累加起来是十分巨大的,必须予以统筹考虑。

(二)关于国库服务属性与管理属性的界定

在研究国库组织体系与队伍建设上,大多数同志喜欢将国库定位于传统的服务型的业务工作。其实这种定性本质上没有什么错误,本来国库是为国家预算收支工作服务的。但是,随着社会发展以及经济变革,也为国库赋予了许多管理职能。比如,对各种预算拨款用途合规性、计划性、规范性进行监督,对各级预算收入在金融机构划转进行监督,对各级预算收入退库进行监督,对各级财政资金账户进行监督,等等。所以从这个意义上讲,国库是一种兼有服务与管理职能的综合性部门。如果这样界定国库服务与管理的属性,更容易客观辩证地看待国库组织体系建设以及国库干部队伍培养。

(三)关于国库干部队伍正式与非正式的管理

目前,人民银行,尤其是中心支行以下的干部队伍普遍紧张,如果仅仅向人民银行内部挖潜人力资源,国库干部队伍的配备将无法得到有效地满足。各级人民银行分支机构经理的国库,既包括了中央国库,又包括了地方国库。也就是说,人民银行分支机构经理国库一方面收纳上解中央级预算收入,划拨中央财政转移资金,在为中央预算收支工作服务,另一方面还要为地方预算收支工作服务。那么,在国库人员配备上,就可以与地方政府协调,适当招聘一些从事地方国库业务操作的人员,帮助解决基层人民银行国库队伍匮乏问题。

二、人民银行国库组织体系与队伍建设的现状与问题

(一)基层国库管理的现状

1.业务增长突飞猛进,发展后劲不可估量。近年来,国库业务发展十分迅猛,发展动力多来自外部的推动。比如国库集中收付管理制度改革与推进,促使各级社保基金、水资源费、工会经费等政府预算内外收入逐步纳入国库核算与管理。同时,国库自身建设与要求也在不断提升,直接办理国债兑付业务、涉农财政补贴业务等创新性工作,也相应增加了国库部门的业务量。同时,近年来国库外部协调工作量、国库执法检查工作量、国库信息反映数量、国库调研数量以及国库向人民银行内审、事后、会计、纪检监察等部门报送的相关报表、材料等,都增长了很多。在今后相当长的一段时期,政府以及社会各界对国库服务需求越来越高,仅农村社保的试点与扩面,就可以使国库业务量倍增。随着国库服务手段不断改进,各种政府预算收入将全部纳入国库核算,许多政府预算支出将直接由国库直达收款人,所以国库业务发展后劲不可估量。

2.人员配备相对不足,稳定难度不可小视。当前,中心支库及其以上国库的人员配备相对充足,县市支库人员配备相对紧张。县市支库人员年龄结构老化、知识结构老化、认识理念老化也是不容争辩的事实。另外,由于支库人员工作量相对人民银行其他内设机构来说相对较大,承担的业务工作压力、绩效考核压力、风险防范压力在县市支行也是最大的,而个人进步与事业发展相对滞后,在很大程度上影响了县市支库人员的配备与稳定。在一些县市支行,许多国库人员调离国库部门的意愿非常强烈,但从其他部门安排到国库部门则往往需要行长做工作予以争取,“老实人干国库事,国库人干老实事”是许多地方人民银行员工的共识。

3.岗位设置流于形式,内部制约不可放松。根据总行国库相关规定,各级国库需要设置会计核算、统计分析、国库监管、国债管理、系统维护等10多个具体岗位,县市支库也不例外。这样,支库为了应付众多的岗位设置,只好模糊应对。现在,除了国库会计核算具体岗位外,其他相对较虚的岗位常常是有人无岗,或有岗无责,即便是上级国库安排布置的工作,也是马虎应对。当前,一些县市支行进行了内设岗位与职能整合,支行领导对于国库工作的要求,也常常是满足于账平表对、不出风险,上级国库安排的需要高标准完成的工作,由于没有素质较高、责任心较强的人员作保证,也常常是应对了事。

(二)存在的问题与根源

1.业务管理“头重脚轻”,难以实现“平衡发展”。人民银行依法经理国库工作,在总行层面是十分重视的。总行国库局无论是国库制度体系、国库资金汇划体系以及国库监管体系建设,还是国库统计分析体系、国库信息化体系以及国库文化体系建设,都是十分迅速,工作要求也是十分高的,且总局也有高素质的人才作保证,所以,人民银行总行经理国库水平非常高。同时,总行国库局也按照做大做强国库的思路,对下级国库的各个方面工作严格要求,希望促进人民银行经理国库整体水平的提高。然而,自上而下,人民银行国库部门的人员配备越来越紧,国库人员综合素质也越来越低,经理国库工作水平也相应呈下降趋势。所以,人民银行国库的人员管理、业务素质、制度建设、内控能力、工作水平等就像一个“倒金字塔”,显得“头重脚轻”,严重制约了人民银行经理国库事业的平衡发展。

2.机构建设“徒有虚名”,难以实现“权责对等”。人民银行经理国库是为了满足国家预算收支工作而存在的。在国家预算收支工作的征收、划缴、入库、使用管理的环节中,国家相应设立了预算收入征收机关(国税、地税、海关、社保等)、划缴(商业银行、信用社)、入库(国库)、资金管理(财政)等单位,只有国库是人民银行的内设机构,其他单位都是机构编制相对独立的单位。同时,由于基层人民银行职能弱化等原因,县市支行国库内设机构多被与其他职能部门合并,支行国库股的招牌在县市级人民银行已经很少见。可以说,人民银行国库在地方政府预算收支工作中承担了很大的法定职责与义务,但在机构管理中没有相应匹配。在一个地方中,常常是人民银行国库部门的几名工作人员,办理了数百、上千名的税务征收人员、上百名的财政人员所经办的业务,因为,一个地方的所有预算收入最终都要进行人民银行国库,所有预算收支都要从人民银行国库拨出。由于国库机构建设的长期滞后,县市人民银行国库就像“小牛拉大车”一样,负重前行。

3.队伍建设“环境堪忧”,难以实现“持续发展”。在国库队伍建设上存在一个难以有效解决的“瓶颈”问题,就是地方政府对经理国库精细化的管理、高标准的要求与人民银行国库队伍综合素质难以提高的矛盾。一方面,地方政府实施的国库集中收付、社会保险、税收征管等改革,需要国库予以配套,需要国库不断改进服务,提高政府资金的使用效率,需要国库加强内控,确保国库资金的安全完整,需要国库加强收支分析,提供有价值的参考信息。另一方面,由于基层国库一般仅有3~5人名人员,在忙完日常资金收纳报解、会计核算、账平表对、国库收支分析等基础性的工作后,已经鲜有精力完成其他方面的工作和任务。再者,多年来许多人民银行分支机构把国库作为一种传统的服务性工作,对人员素质要求不十分高,所以国库人员一般也难以在晋级、升职等个人进步上取得较大的收获,国库人才使用、发挥、管理的环境不十分理想,培养一支高素质的国库队伍,也只是各级人民银行对国库队伍建设提出的理想化的战略口号,实现这一目标任重而道远。

三、建议与对策

(一)树立全局意识,统筹国库事业发展

在分析研究国库组织体系建设与队伍培养上,既要结合人民银行的实际工作,又要跳出人民银行的固定思维。国库是为国家预算收支工作服务,并以此促进国家各级政权机关的正常运转,促进国家财政、税务政策的顺利实施,促进国家经济建设与社会文明进步。现代国库的职能作用十分巨大,尤其是建设中国特色社会主义与国库的职能发挥息息相关。为此,我们必须树立全局意识,以科学发展观为指导,统筹研究和决策国库职能作用的定位、国库组织体系的构建以及国库事业的发展。

(二)树立发展意识,保障国库机构建设

国库事业的持续发展,需要有健全完善的国库组织机构作保障。当前,国库组织机构建设可以分三步走。第一步,健全“末梢机构”。国库末梢机构,即县市国库的办公机构。要迅速扭转县市支行撤销国库股、合并综合业务股的做法。积极稳妥的做法为:保留现有的国库股,与综合业务股合署办公,原来没有设立国库股的支行,也要尽快设立与综合业务股合署办公的国库股。第二步,运作“金库机构”。多年来,国家金库印章仅仅作为加盖业务报表等使用,不能对外发文、发函,也就是说没有独立行文的效能。当前,应该允许各级国库在严格遵守人民银行发文各种管理规定的基础上,单独就国库工作对外行文,扩大国库的社会影响。三是升格“国库机构”。积极向国家决策层争取,尊重人民银行国库在国家预算收支工作中的地位与职能作用,参照国家外汇管理局的模式,对国库办公机构作适当的升格。比如,人民银行总行对外单独运作国家金库总库的职能,按照不同的管理职责设立若干个司级业务机构。人民银行分支机构比照设立国库办公机构。

(三)树立人本意识,保证国库人员配备

当前,要彻底解决人民银行国库人员相对不足的问题,可以从两个方面统筹考虑。一方面,对国库队伍进行适当的优化,建立一支高素质的专职正式国库队伍。比如,县市支行应对配备3~5人专职正式国库人员。另一方面,由各级地方政府承担相关费用,面向社会公开招聘专职国库人员,纳入人民银行国库人员管理。比如,县市支行对外招聘3~5名专职国库人员。如此,县市支行国库专职人员可以达到6~10名,可以很好地解决国库岗位设置、业务发展对人员的合理要求。至于国库人员业务与岗位分工,可以考虑将招聘的人员分配到具体核算等操作性的岗位,人民银行正式国库人员从事管理性与调研分析工作。中心支行与分行也可以参照此办法,解决国库人员的配备问题。

(四)树立和谐意识,优化国库外部环境

国库发展需要良好的内部与外部环境。就内部而言,各级人民银行既要高度重视国库业务管理工作,更要重视国库队伍培养工作。就外部而言,各级人民银行要积极向地方党委、政府争取国库地位,要多就国库工作向地方政府领导汇报、请示,要多宣传人民银行经理国库职能、作用以及做出的贡献、取得的成绩,使各级地方党委、政府关心、重视、支持人民银行国库。要讲求服务与管理的策略与艺术,该提供的服务,要及时、全面、高效地提供;该实施的管理,要依法、依规、严格地实施。

作者简介:常华清,男,供职于中国人民银行襄阳市中心支行。

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