中国经济新版图

时间:2022-07-09 03:58:19

中国经济新版图

在行政的强劲号角下,中国城市化的进程热浪灼人。但各个城市金鸡独立的态势并不足以产生竞争力,于是区域整合又一次闯入人们的视野,有的城市想鹤立鸡群,成为整合的领头羊,而有的城市甘愿做铺路石,成为领跑先锋的后花园。这无疑是城市的攻防策略。

区域整合不再是一城一地,它的到来既是区域经济一体化力量的驱使,也是城市在历经磨难与碰撞后乐天知命的选择,但行政力量发挥作用的空间显著缩小。既然一体化趋势不可抗拒,莫若顺势而为,但主导权的争夺将前所未有。京津唐、长三角、珠三角,亦或其他,谁更主动?

区域整合的三个火车头

以北京为中心的京津唐、以上海为中心的长三角和以广州为中心的珠三角,屡开区域发展与城市建设之先河而备受关注。各地尚忙于效仿经营城市之时,三大高手已有了新的举动,长三角“一小时都市圈”将基本建成,“穗深港自由贸易区”方案据称已上报中央,京津唐正在研究磁悬浮交通方案。然而,京津唐关系疏远,珠三角城市个个想鹤立鸡群,长三角要修条跨城公路难上加难。从各自为阵到区域整合,此举同时发生于区域经济中位高权重的三大地区,意味深远。

区域整合的到来既是区域经济一体化力量的驱使,也是城市在历经磨擦与碰撞后乐天知命的选择。长期以来,行政区经济强化了政府对经济的干预,产生出贸易壁垒和市场封锁,一个城市的“经济”常常以一个区域的“不经济”为代价。但当市场经济的规律已经作用于地区与城市经济,原有的行政藩篱就要被打破。昨天还是“城市选择市场”,今天却要“市场选择城市”。以长三角台资大战为例,尽管各城市号角争鸣狼烟四起,但上万家台资企业正形成“错位发展”的分工格局,一个城市通吃外资的情形将不复存在。既然一体化趋势不可抗拒,倒不如顺势而为,还能趁早在区域分工中争得些优势。

更为深刻的原因,却是冲出区域走向全国乃至世界的战略需要。不光要做区域中心,几大城市的梦想已远在本区域以外。北京要保住首善之区的地位,就要成为全国教科文与新经济的旗舰;上海欲做中国的东京,必须变弹丸之地为网罗众多城市的“大上海”;而穗、深要想与京、沪抗衡,港、澳欲振夕日雄风,除了联合别无他途。竞争形势一日千里,各地深知整合之紧要,不但要抢先在包括中西部在内的更大范围形成有利于自已的要素流向,更要兄弟同心并肩战斗。虽然在下阶段的竞争不会简单地重复过去,但是更高层面上的竞争恐怕前所未有,地区经济整合趋势的主导权将成为争夺的主要对象。

车头开启,嗅觉灵敏的其他地区闻风而动。有的积极配合,江西就制定出配合火车头的“四个基地一个花园”战略,甘做上海等一线地区的要素基地、休闲花园;有的另挑大旗,南京正联合安徽芜湖、马鞍山、滁州以及江苏镇江、扬州五城市讨论“南京都市圈”,武汉与周边8个城市提出“武汉经济圈”合作框架协议;还有长沙-株洲-湘潭、重庆-成都经济圈正在酝酿;一些区域还在观望。纵观全国,以三大地区为车头,其他地区为功能各异的车厢,其间间有层级不同的“小火车头”的区域整合格局正在形成。其中的巨大经济利益被激活只是一个方面,但同时也隐含了重复建设、盲目上项目及资源浪费的风险,这些都可能在下一阶段中逐渐显露,成为此过程中的一个扰动因素。

首先变得复杂的,是区域内各城市间的关系。区域内各城市和地区不可能平行发展而形成增长极或称中心城市。这个中心由市场选择而非上级任命,对于同是平等行政主体的城市而言,夺冠之心皆有之。虽然做车头或车厢是城市的缘份,但身处其中者并不一定认命。若行政区与经济区重合,二者具有同一个中心,冲突会少很多,但实际情况常常相反(由此不难理解南京的处境)。原有行政界线的存在,使跨行政区谈判与交往变得困难,交易成本大大攀升。民间对此的感受,从网上盛传江苏省行政界线将被重新界定(苏州、昆山等地划归上海,其他城市与安徽等地组成新江苏)的消息中窥见一斑。凡此种种,将使整合不会那么遂人心愿,甚至扭曲变形。

更加难以预料的,是区域外方方面面因素的影响。整合过程既带来发展机遇,也暗藏冷酷杀机,一些地区和城市将崛起为新的增长极,一些只能强化某类功能,做配合车头的车厢,一些则不可避免要被边缘化。在地区因素千差万别的国情下,不可能形成单一的整合模式、产生整齐划一的经济板块,区域经济将版块增加、层次繁多,使整合进程受到更多因素的影响。由于地区差距加大不可避免,由发达地区主导的区域整合必将经受社会对贫富差距容忍度的考验,一些突发事件(如前段时间南京的投毒案等)解决不好有可能使形势逆转。此外,宏观上对公平与效率的取舍、对东中西部的战略安排、世界政治经济形势的变化等也会在一定程度上影响这三个火车头的前途。

区域整合的三阶段:标志性工程“四桥一隧”

在“粤港澳大桥”项目上,港澳的大财团分化为两派,一派以“和合实业”主席兼港口及航运局主席胡应湘为首,联合新鸿基集团、澳门赌王等力主马上开工。另一派以“长和系”李嘉诚为首竭力反对。港府的矛盾态度是力保自由港地位、欲在经济上独善其身的历史惯性与现实中和珠三角加深一体化的大趋势夹逼出来的。

一些容易被非业内人士忽略的事件往往构成“蝴蝶效应”,人们在若干年后才发现令人震惊的经济局面早就埋下了伏笔和由头。

香港各界在“粤港澳大桥”项目上的不同态度颇有令人玩味之处,港澳的大财团分化为两派,一派以“和合实业”主席兼港口及航运局主席胡应湘为首,联合新鸿基集团、澳门赌王等力主马上开工,其迫切程度已达到了如果港府迟迟按兵不动就准备自起炉灶的地步。另一派以“长和系”李嘉诚为首竭力反对。港府态度暧昧,广东省相关部门则把皮球踢给了上级部委。是什么让这个沉寂了十多年、耗资预计150~180亿港元的巨型旧项目又浮出水面,并且一下子成为三地的焦点?从2000年开始香港资金净流失,原因是日本银行不再利用香港作为离岸中心及本港大量资金流入内地,空洞化进一步加剧。当年支撑香港经济起飞的有四大支柱(金融业、制造业、地产业、旅游业),历次衰退中力挽狂澜的是制造业。如今四指只余其一,香港赖以孤芳自赏的大前提不复存在。顺利转型只有加深与珠三角合作,利用内地市场、资源、商机实现产业升级。粤港澳大桥可帮助香港打通粤西腹地,与原有交通形成合抱珠三角之势,进而直指西南纵深。该项目已成香港实现下一步发展的战略要害。

港府的矛盾态度,是力保自由港地位、欲在经济上独善其身的历史惯性与现实中和珠三角加深一体化的大趋势夹逼出来的。从粤港澳大桥动议风头日盛来看,囿于集团利益的“长和系”反对声日渐式微,剩下的终须是怎么建和在哪里建的问题。另一个加剧粤港澳大桥立项迫切性的要素是,困扰长三角多年的深水港之争在国家主管部门的协调下迅速瓦解,两座跨海大桥项目已开工。

在长三角的交通网络中,连接浙沪的杭州湾大桥与沟通上海芦潮港至浙江洋山港的大桥堪称整个长三角的大动脉。芦洋大桥使上海拥有深水港的美梦成真,使上海吞吐1000万以上标箱不再遥不可及。贯通沪杭甬的杭州湾大桥总长33公里,属国内最长的跨海大桥,使宁波到上海距离缩短一半,极大降低物流成本,同时也使内地两纵两横运输通道形成北起环渤海湾、南至珠三角和海南琼州湾的连接网。一旦连接辽东半岛和山东半岛的环渤海大桥建成,那么以上四座大桥将使东南沿海发达地区连成一片。

发达地区连成一片后,台湾成为悬挂在外的“经济孤岛”。不管岛内少数分裂主义份子如何兴风作浪,台湾经济根本无法摆脱与大陆一体化的宿命。整个21世纪,台湾前有全球化中的板块化,抱团竞争以趋利避害的范式可循,后临原材料、能源不足,传统行业劳力缺乏,生产成本提高,国际市场竞争更激烈等问题的追逼。海峡西岸各省资源和劳力丰富,但缺乏资金和出口贸易渠道,是一个潜在的巨大市场和良好生产基地。一旦修建一条海峡隧道及与之配套的铁路公路网,将有力促进两岸经济互补互利,使这个具有1亿人口、面积25万平方公里的海峡地区成为新的经济增长点。两岸劳务、商务、旅游带动的滚滚人流和资金流将使我国第四大板块――台湾海峡经济区就此出世。至此,我国沿海发达地区彻底连成一片。

按四桥一隧立项工程进度,可以把沿海一线区域整合划为三个阶段:长三角、珠三角、大北京的各自区内整合为第一阶段;四桥连通沿海一线为第二阶段;台海隧道最后收尾为第三阶段。三个阶段后,沿海地区现代化就位,中国将面临区域板块的折断。发达地区的GDP、收入水平、经济活力、引资效应将更上一层楼,和中西部形成新的断层。因为外资更看重的不是资源,甚至也不再是市场,而是综合基础和配套能力。四桥一隧建成后,东部对各种生产要素的集合能力更大,不仅迎合了外商的全球战略,也增加了对内陆资金、人才的磁吸作用。内陆老伤未愈(基建、扶贫、生态、交通等),新伤又发(区域合作无法达到东部的一体化水平)。在现代国际经济交往中,发达国家之间的合作由于相类似的经济结构、收入水平和偏好等,活跃程度反高于与发展中国家的往来,国内经济合作也会出现类似的特征。

剩下的最后关键是台海隧道有无可能。英法隧道自19世纪初拿破仑时代就有构想,200年来英国对军事上的顾虑最终未能敌过欧洲一体化大趋势的推动,工程本身既是一体化的产物又是一体化的促进因素,二者相辅相成。台海两岸的土木专家一下子抛出四个备选方案,全然不理会政治上的紧张和军事上的对峙,企业家甚至呼吁自费建粤港澳大桥。两者在对经济发展的本质认识上已经超过了政治家――剑拔弩张的敌对总被经济融合大势雨打风吹去。

区域整合的三大经济战役

“一个中国、四个世界”无疑不利于长治久安。立足全局,中国面临如下三大战役,三大战役不传捷报,中国前景不是坦途。

东部20年的发展赚足了眼球,落了个盘满钵满,先是政策、资金,继而是人才、技术。世纪末的数据表明东西部利用外资的比重为86%和2%,相去43倍,1996~2000年,东西部股市融资东12省为西部10省的5倍,而1亿跨省流动人口多数长期滞留东部。时空的单极位移已使东部节节拱起,相比之下,中西部地区正在塌陷,越来越多的经济隐患和社会矛盾由此出现。三大经济战役是解决这一问题的出路。

东北战役:改革20年是东北失去的20年。东三省的工业和农业是计划经济时的两块高地,改革后成为市场经济的重灾区,前后“东北现象”出现,高地相继失守。目前东北三省的下岗职工占全国的三分之一,随之而来的是见于报端的各种负面形象。

从近代中国社会政治上分析,东北更是敏感,最具规模的国企和工人队伍在企业倒闭、工人下岗后,将直接导致原有社会架构在经济上被掏空,而工人阶级历来是中国立政的阶级基础,如果一旦失控或被某种思潮利用,中国来之不易的政治稳定将平添变数。东北战役表面上是地区问题,实则事关大局。

另外,东北作为中国唯一的大规模集约型粮食基地,大豆、小麦等在中国粮食政策上颇具份量,其农业产业组织问题在中国入世后显得格外重要,而在入世之初,这些领域最易遭遇迎头痛击,如果出师未捷反而先失一城,将影响军心,入世的“得失”争论将再次摆上桌面。所以,社会稳定和入世第一战的特征将直接决定东北战役的紧迫性。

西部战役:西部大开发的号角早已吹响,但从最近几年来看,资金和人才还是“毕竟东流去”,各种因素的制约使西部战役仍然处于备战阶段。西部战役的重要性在于这片广袤的区域积聚了中国中远期诸多的战略要素。从国际政治上讲,全球大国关系的敏感点在中亚,中国西部正位于大国关系战略的集结点,各种国际因素的夹杂使其成为最容易发生问题的区域,国际上的舆论已对其后进状况指手画脚,制造事端,唯恐天下不乱,东突的出现就是明证。

西部的战略意义还在于拉拢东西差距,中国近20年发展以都市文明为主,但由此导致经济断层和收入水平差距拉大,被市场主流排斥和被都市文明遗忘的“绝望阶层”如何稳定的问题前所未有突现。在中国地理版图上,西部稳定事关国家未来的百年大计,地处边缘地带,占有中国陆地上三分之二的边境线,、新疆在内的少数民族众多。如果经济问题继续社会化,民族问题就有政治化的可能,而西部某处裂变,对中国的民族团结和政治稳定将是一个大打击,甚至“国将不国”。

而西部战役的另一个战略要素在于西部的资源优势,如果没有政府外力的合理规划,逐利资本的“侵入”,西部大开发将变成西部大开挖,西部环保和资源的保护就无从说起,西部作为弥补能源缺口的替代位置就无法发挥。由此,西部战役一则为中国可持续发展预留资源,也为中国在国际政治上赢得时间。

中部战役:东北部、西部解决了,但并不意味着中国的问题已经解决。认为中国根本的问题是农业问题,到目前,以城乡问题、工农问题为特征的三农问题仍然是中国的根本问题之一。中国问题的歼灭战将在中部张开,中部战役的打响,才是中国政治经济意义上的总决战。

作为中国良性发展――“梯度转移”的基础,中部的地缘位置决定其在中国未来经济中承担重任。“得中原者得天下”,东部要率先现代化,东北部要重新昂头,西部要加快大开发,都要求中部的坚实支撑。中部凹陷,东西必然失衡,中部梗阻东西必然割裂。只有中部坚挺通畅,东西才能良性互动,中国经济增长的未来空间就在于此。目前,中国农业劳动力占就业人口的50.1%,农业发展却只相当于美国1870年的水平、日本1921年的水平。这种现状的转变取决于农业人口能否转型、农业能否产业化、农村发展能否上台阶这些中国未来的首要问题。中部战役告捷,中国经济的空间拓展和持续动力才能得到保障,历史上各朝各代更替的症结和命门无不归结于此。

区域整合中的“双头鹰”:行政听省里的,经济听谁的

中国的三大增长区将会出现三个不同的版本:珠三角“港澳化”、长三角“欧盟化”、京津唐“大北京化”。

在江苏省第13届经贸洽谈会上,苏锡常首开不服从省里经济管理部门安排的先河,按行政区划组织的政经合一的管理模式首次出现了裂痕,这种裂痕发韧于愈来愈强劲的区域整合,并将伴随区域整合的深入越撕越大,最后飞出一批行政和经济“两头看”的双头鹰。

苏锡常在地方财政上已颇具实力,完全可以“拥资自重”,而且每年举办自己的经贸活动。在区域发展战略上更是“身在曹营心在汉”,把自己划入了“上海经济圈”,地区经济活动依赖龙头城市甚于依赖省会城市。苏州更是明确提出“学习上海、看齐上海”,从过去加强硬件建设,与上海形成梯度引资,到今天索性连软环境也要克隆上海。

类似的情况也出现在浙江。由于媒体关注的侧重点始终放在温州,放在民企上。时间一久,人们提到浙江便马上联想到温州模式和民营经济。其实浙江经济并非铁板一块,杭嘉湖平原的发展与温州天差地别,在长期实践中悄悄地“上海化”,出现“浙北模式”。要诀在于避资源贫乏和工业薄弱之短,扬区位和交通优势之长,依托上海实施“借船出海”,生产原料和销售市场两头在外。比如嘉兴干脆提出“一二三四五战略”:一成农副产品销往上海,二成多工业品为上海配套,三成多出口商品借道上海口岸,四成多游客来自上海,五成多外资受上海辐射而引入。此外还有湖州等市县,看重上海经济区成员概念重于隶属浙江省的行政意识,在各自区域规划中明确地把自己与上海发展绑在一起。

由于苏锡常在经济上正越来越去苏入沪,南京出台了一个“南京都市圈”规划,同样也不受行政区划限制。圈进镇江、扬州及淮安,安徽的马鞍山、滁州、芜湖、巢湖等,以南京为中心点,以仪征、镇江、句容、马鞍山为核心圈层,扬州、芜湖、巢湖为紧密圈层,形成宁扬、宁镇、宁芜三条产业及交通发展的主轴,宁淮、宁蚌、宁合、宁杭四条副轴。从以上态势分析,通过新一轮区域整合后,中国将出现虚实两种版图。“实”是指在地图上表现出来的行政区划,“虚”是指由于经济辐射关系重新划分出的经济区划。在虚拟的区域里,市场机制取代行政指令的地位,经济格局框定了行政格局,跨省的主管形成经济上的级别关系。这种无形的经济隶属关系和有形的行政隶属关系相交叉,重新编织原来按传统区域形成的权力网,打造区域政经关系新格局。

试想一下,一个地方的官员由省里任命,要到省会去学习文件和参政议政,同时他所任职的地区发展战略和经济布局却受制于另一个省的区域龙头城市。对他而言,人脉和政绩不再具有同步性,也就必须在政治和经济、人脉和政绩之间寻找一个平衡点,尽可能“中性化”。另一种可能,地区行政主管或许仍然对人脉有强烈的依附,但他走马上任后却发现他的经济主张根本不可能天马行空地在当地得以落实,也不可能完全贯彻省里的指示,只能听命于当地与省外龙头城市的经济互动关系,服从于既定区域战略,即兴发挥的空间并不大,最终摆脱不了被区域经济格式化的命运。

权力格局变异后,区内区外的互动关系会进一步加强,从而中国的三大增长区将会出现三个不同的版本。第一个版本是珠三角“港澳化”。香港的优长并不仅仅在于国际经贸交往中积累下来的经验,也不仅在于服务业、物流业的相对优势,而且在于百多年来香港是东西文明冲突和交汇点。因此,香港的社会管理模式、经济管理模式、行政管理模式比较好地结合了先进性和中国的特殊性。在香港与珠三角的互动中,输出的不仅有资本,还有理念、管理制度和手段,因此,珠三角各城市今后就是港澳不同程度、方式的翻版。第二个版本是长三角“欧盟化”。长三角将是中国一体化程度最高的区域,学习的多半是“欧盟式”的管理模式。因为长三角不必走欧盟当年货币一体化、政派之争、取消边界等关节点构成的艰辛之路,却可以学习欧盟经济一体化中的种种妥协方式和协调技巧。比如行政各自独立,各自却上交一部分经济给一个凌驾于各国之上的机构,统一规划协调区内经济发展。正在酝酿中的长三角15个城市市长联席会议制,就颇有欧盟当年协调经济的影子。第三个版本是京津唐“大北京化”。由于北京作为首都可坐享国家发展之利,区内整合的经济压力就不如其他两个地区,再加上传统政治上的优越感,从而使该区整合由计划型市场经济推动。区内资源的配置往往先要经历一轮行政上的博弈,哪一方占上风就由哪一方执掌整合计划。

区域整合中政府与企业的新定位

今后有实力、有抱负的企业家仍会有意火中取栗;引入民间资本的城市管理将企业化、效率化;官员的角色则将异化。有关管理部门与企业家某种程度上的角色错位导致的企业家政治化和市长公关化、荣誉化(作为形象大使代表企业宣传城市成为其最基本的职责)将因此成就中国城市化的另类轨迹。企业家经营城市,市长做什么?

承包建设城市的时代背景是城市化运动的如火如荼,其直接诱因又是城建资金的匮乏。截至2001年,全国小城镇超过两万个,设市城市664个,年均增加城市21个、小城镇824座,到2010年还将新增400个城市。城市爆炸式增长的背后是大笔砸下的巨资。过去20年,全国城市建设固定资产投资年均增幅在26.5%左右(1978年8.35亿元,2001年2352亿元),几乎是同期GDP增长的两倍。庞大的资金需求大大超出了各城市的财力极限,管理部门不得不推陈出新拓展融资渠道。改革后,中国的城市建设资金有三次开源:从20世纪80年代利用银行贷款,90年代土地批租换钱,直到现今启动民间资金(如信托或股份转让)。把握住这三次时代切换的城市建设突飞猛进,市容变美了(上海每年几个大型绿地竣工),规模变大了(北京市区面积年均增长6.6%)。

城市发展史表明,城市作为资源的集散地,其规模是与资源在该城市能取得的收益成正比的,而资本、技术、人才等资源的进出取决于对未来收益的预期。期望按期还本付息的银行、期待地产升值的商人乃至谋划着高额回报的民间投资者都是功利的,所以导致资源纷纷趋向超大型城市,少有惠及小城市。这也是资本趋利避害的本性所致。上世纪20年代的美国,虽然城市举债经营成风,大萧条带来的政府支出剧增(社会救济)和财政收入骤减(纳税人群萎缩)也祸及所有城市,但如纽约、芝加哥等大城市就能凭经济当量苟延残喘,而众多小城市却只能破产了事。因此,人群离散化的小城市较之高度集聚的大城市更易陷入资金投入不济、城市发展搁浅的境地。

同样,中国前期三次城建资金的阳光并没有普照到所有城市,小城市开源还是举步维艰。而既有由财政结余推进城市建设的现有模式也难以为继,财政危机的噩梦由此萌生。自1994年分税制实行中央和地方划块吃饭后,7年地方财力年均递增19%,大大高于中央16.7%的增长幅度。但在地方诸侯范围内并没有摆脱财政大权由省级一把抓的局面,“中央财政蒸蒸日上,省级财政喜气洋洋,市级财政勉勉强强,县乡财政哭爹喊娘”日益严重。小城市财政收支仅能勉力维持,平衡极易被打破。

城市建设资金没有着落,又面临城市化发展的硬指标,小城市融资模式的探索、创新和突破当在情理之中。向何方突围?顺应对民资开放潮流、借用BOT模式、由有本地建设经验、与当地政府关系良好的当地实力集团接盘是上佳选择。但期望眼中紧盯利润的企业家来承载实现人民富足、拉动内需等城市发展多极目标,无疑让人狐疑。但城市化进程不可逆转,现阶段城市化承担了诸多社会矛盾的化解重任,如三农问题、消费升级问题的解决归根结底维系于此,所以,出现此种模式推进城市化也是大势所趋。

但是,此次创新中的企业和企业家的命运则极为微妙。掺杂了政治因素的城市建设远非过去简单的项目运营经验所能驾驭,身处政府系统外的企业极易被导入利益集团争斗的漩涡,成为模式创新的铺路石;年投入上百亿的资金量,投资回收期长达数十年的城市投资特点也远非一般经营性企业的强项,资金周转不灵的压力极大;当然城市建设和开发过程中土地增值和50年垄断建设权,也蕴含了极大的暴利和想象空间;此外,也不排除企业家借此实现从政夙愿的可能。

区域整合中的中央与地方关系

当诸侯经济在内在规律的推动下趋向板块化的时候,改革也已经从区域经济的简单加减上升为区域国策的重塑。资料显示,国务院29个部委,其中有许多涉及地方发展援助,各有一定的资源,但无一专门协调区域行动的机构。结果在区域管理方面造成部委间、中央与地方,以及地区之间的失序。随着利益格局的调整,区域间冲突有加剧之势。新一轮的国策变革将从区域管理形成突破。

虽然国家控制力在中观层面上的真空是制度建设的缺憾,但是这也是历史螺旋式发展的必然结果。但当行政手段逐步淡出经济领域时,市场经济的国策建设却主要集中于微观和宏观层面,而有关区域经济的中观层面却因为远离改革的重心一度被有关方面所疏漏。

区域整合自身的敏感性,决定了改革绕不开中观经济这道坎。一是建立介于中央和地方之间专门的区域管理体系。2001年10月12日,沿京九铁路的9省市16位市长(专员)以及国家经贸委官员在广东召开了联席会议;2002年6月17日在云南保山举行了西南经济区市长联席会议。显然,在经济发展的推动下各地方政府已经开始重视地区间的协商和合作。而2002年开工的洋山港项目又以全新模式突破原有体制,成功地处理好了上海与浙江双方利益。但是,由于没有一个凌驾于各地方政府的专门机构,现在区域合作的成功案例仍是个别的和低层次的。所以,可以预计,随着区域整合的扩展,由中央与国务院双重领导的区域管理委员会将会浮出水面。它的主要职责将是负责区域经济发展与区域关系协调的立法、执法和监督工作。在它的统领下,届时区域协调管理将形成由区域管理委员会为龙头,各行业协会、专门委员会(沿路、沿江、沿边)、省市联系会等为补充的比较完整的监管体制。

对于区域管理委员会的设置,理论界有两种方案:一是集中型,即成立一个独立的部委级机构。将现有的区域管理资源集中,成立一个基金,使之成为区域管理委员会的主要调控资源,并将目前分散于各部委、机构与事业单位的区域管理和研究功能集中于区域管理委员会,凡涉及地方和跨地区的事务由区域管理委员会统一协调;二是松散型,即成立一个跨部委的区域管理委员会,成员由各相关部委的代表组成,以少数几个部委为核心。

二是建立区域管理的法律体系。国外经验显示,一国的区域政策体系是以地区发展的法律体系为核心的。以日本为例,早在1950年,日本就制定了《国土综合开发法》,作为地区发展的根本法。该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施作出了明确的规定。根本法与后来陆续制定的一系列关于地区发展的法律,如《过疏地区振兴特别措施法》、《新产业城带建设促进法》、《水资源地区对策特别措施法》等,构成了一个完整的地区发展法律体系。对比日本,中国在区域立法方面尚处于起步阶段,国家的行政管理和有关部门的条块分割,使得中国的区域管理的法律体系不可能一蹴而就,而将以“由点到面”的方式逐步推进,即先有地区发展的法律(如工业分布法、水资源利用法等),再制定地区发展的根本法。

三是区域立法权的下放。纵观世界各国所采取的区域政策会发现,区域政策往往是一个体系,既包括中央级法规,又有专门委员会和地方政府制定的行业性、地方性法规。所以,构建区域法律体系必然要涉及立法权下放这个敏感问题,如何能做到既促进区域合作又保证中央的政令统一,将是地方立法的关键。从国外经验来看,有两种办法:一是建立一个松散的跨地区机构,成员由各相关部委的代表组成,由它来统领各地方政府的立法工作。二是两套立法体系,即中央与地方,当有关法规涉及多个地区,由地方、中央共同参与制定。现阶段区域立法权还将集中在中央,可以预计,随着整个区域管理体系的建立,中国的区域立法权将会逐步转移到专门机构和地方政府。

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