农民工养老保险模式比较分析

【摘要】 本文对比分析了国内现行的四种农民工社会养老保险政策模式，指出目前各地农民工养老保险制度虽各具特色但差异性较大，并不适合农民工职业流动性大的特点。为此，对农民工养老保险的一些基本要素进行统一定位十分必要。

【关键词】农民工 养老保险

我国农民工养老保险的探索起于20世纪90年代，进入21世纪后，国家对农民工问题的关注，使得各地兴起了构建农民工养老保险制度的热潮，并相应出台了具有本地特色的制度模式。综观这些制度，从与城镇养老保险的关系来看，基本上可以概括为：“统合模式”和“独立模式”。其中“统合模式”主要以北京、杭州、重庆、深圳等地为代表。然而由于各地对于农民工养老保险制度模式缺乏统一定位，即使是同属“统合模式”的北京、深圳、杭州、重庆在制度内容上也存在较大差异性。

一、北京、深圳、杭州、重庆四地农民工养老保险制度基本情况

1、北京模式

（1）制度依据。北京是较早制定专业性农民工养老保险法规的城市之一，目前关于农民工养老保险的若干规定主要见于2001年9月1日正式实施的《北京市农民工养老保险暂行办法》。

（2）制度运行现状。该办法颁布后，截至2006年，北京市参保农民工总数为45万，其中除去有北京户口的20万，外地来京农民工参保人数大约为25万左右。

（3）制度特点。该办法以远期与城镇养老保险体系接轨为目标，并以独立制度为特点，是在城镇养老保险制度外制订的灵活缴费的以农民工为对象的专门性制度。

2、深圳模式

（1）制度依据。深圳市由于外来人口比重较大，所以也是较早探索农民工养老保险制度的城市。对于农民工参加养老保险的具体办法可见于《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，该条例成文于1998年，经过2000年的第一次修改和2006年的第二次修正后最终形成目前的制度框架。

（2）制度运行情况。截至2007年7月31日,在深圳参加基本养老保险的劳务工达341万人,按月享受养老保险待遇的有220人,平均养老金达到了1298元/月。

（3）制度特点。非独立性制度，农民工养老保险直接纳入城镇养老保险制度内，低缴费基数的灵活设计。

3、杭州模式

（1）制度依据。作为沿海的发达省市，杭州市的外来农民工规模近年呈现增长态势。目前浙江省农民工总数在1200万人左右，占全省4700万常住人口总数的四分之一，其中外来农民工800万人左右。2003年前浙江省主要实行的是将农民工统一纳入城镇养老保险体系的办法。2003年在《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》中确定了“低门槛准入，低标准享受”的政策思路。2006年11月，杭州市又颁布《杭州市农民工基本养老保险低标准缴费低标准享受试行办法》（以下简称“双低办法”）。

（2）制度运行情况。至2006年8月末，杭州市参加城镇职工基本养老保险的企业职工总数166万人，其中农民合同工近25万人，农民工占全部城镇职工基本养老保险参保人员的15%。

（3）制度特点。杭州市双低模式是专门针对农民工的独立制度，采用低缴费比例的灵活设计，是惟一在城镇养老保险制度和农民工养老保险制度模式间设计转接系数的制度模式。

4、重庆模式

（1）制度依据。重庆市于2007年7月1日开始实施《重庆市农民工养老保险试行办法》，这是一部专门以农民工为对象的针对性较强的养老保险法规。

（2）制度运行情况。截至2007年8月15日，已办理农民工养老保险的用人单位113户，参保人数达到1.1万人。

（3）制度特点。独立制度，准完全积累的资金筹集模式，制度流动较强，低缴费比例设计，企业缴费大部分划入个人账户，待遇上的经济可及性较强。

二、比较分析

1、制度模式各具特色，也各有利弊（见表1）

北京模式由于与城镇职工基本养老保险采用一致的框架，便于与城镇职工养老保险制度的接轨。在制度内容设计上，由于缴费基数和统筹账户支付低于城镇职工的标准，因而体现了“低门槛准入、低标准享受”的原则。缺点是对于流动性较强的农民工，制度缺乏互助功能，保障性不强。

深圳模式与北京模式最大的区别是：对于达到给付条件的农民工，在待遇享受的目标定位上，深圳模式以收入替代为目标，待遇与城镇职工统一，因此具有“低门槛准入、同标准享受”的特点。同时，这种待遇享受统一的定位，也使部分农民工在达到给付条件后可以享受到养老保险上的“市民待遇”（桂世勋，2004）。

杭州模式的参保原则为“自愿性”，其“低门槛”设计与北京深圳的“低缴费基数”设计不同，主要体现在个人缴费比例上。其优点和创新之处，一是在企业缴费设计中，既降低了企业缴费比例（从20%降为14%），又体现了更多的政府责任。企业缴费虽按20%申报，但其中的6%，由社保机构在每年年底提供地税部门，由地税部门在年度时予以扣除，企业实际缴费比例为14%。二是该方案创新性地设计了“双低”办法与城镇职工养老保险间的转接办法，并引入了换算公式。

重庆模式以“共济+个人”的账户模式作为自己的特点，在“低门槛”设计上与杭州方案相似，主要体现在缴费比例上，个人缴费比例为5%，企业缴费比例为10%，而其中企业缴费的9%划入个人账户，形成5%+9%=14%的缴费规模。余下的1%作为共济账户。此方案的特点在于，一是在缴费主体上，强调了企业的责任。二是个人账户的形式使账户流动性加强，三是企业缴费充实了个人账户，扩大了账户规模，一方面将隐性实惠变为显性实惠，有利于激发农民工的参保积极性，另一方面也有利于农民工待遇水平的提高。

2、制度差异性较大，主要体现在社会保障制度安排的两个基本要素上

（1）责任主体。四种制度设计方案中，都确定了企业在农民工养老保险中的缴费责任。相对深圳、北京、重庆的“企业+个人”的缴费责任界定，杭州市的“双低”办法还特别强调了政府责任，这种征收模式在责任界定上的优势在于既保证了统一缴费率，又体现了低标准准入的原则，对企业更具吸引力。

（2）资金的筹集。资金筹集是养老保险制度正常运行的基本条件。它一般包括资金来源、账户模式、缴费设计三个基本内容。四种制度模式虽然都以“企业+个人”为主要的资金来源，但账户模式和缴费设计上却存在差异。重庆采用了完全积累的个人账户模式，其它三地则采用了“统筹+个人”的部分积累账户模式。前者的优势在于有利于农民工养老保险账户在统筹区内的流动。后者由于实行与城镇养老保险制度统一的账户模式，便于两种农民工与城镇职工养老保险账户间的转接。缴费设计上各地差别比较大。北京、深圳采用的是低缴费基数的设计，以当地上一年度职工月最低工资为缴费基数，杭州和重庆采用的是缴费基数与城镇职工基本养老保险接轨。灵活缴费比例的设计办法，对于企业与个人的缴费比例各地也不尽相同，见表2。

（3）待遇给付。在给付条件上，北京、深圳、、杭州、重庆都以退休年龄、缴费年限作为给付条件。在达到给付条件后，四种模式所规定的待遇享受水平却不同。深圳市给予农民工和城镇职工统一的待遇，北京、杭州、重庆所规定的养老保险待遇却与城镇职工有所区别。从待遇水平上看，前者更有利于满足农民工在当地退休后的养老需求，在保障水平上与城镇职工一样，属于收入替代型的设计。而北京、杭州、重庆低标准享受的原则属于收入补充型的设计。同时对于账户的流动转移，四种模式也给出了不同的规定，见表3。

三、启发与对策建议

农民工养老保险制度从20世纪90年代至今，各地试点出现了多种不同的制度模式，这些制度模式由于定位不同，特别是筹资、待遇两个基本要素的界定不同，一方面加大了不同制度转接的难度，另一方面也增加未来农民工养老保险统筹的复杂性。因此，在前期各地试点的基础上，目前对农民工养老保险制度的基本要素进行统一定位十分必要。

1、适用范围及对象

养老保险的覆盖范围是指法定的适用对象和适用人群。通常经济发展水平、人口类型、职业结构等因素都会影响到养老保险覆盖范围的确定。从养老保险制度的发展来看，经济发展水平对覆盖范围的选择具有强影响。如英国、日本等发达的福利国家一般采用全民型养老保险制度，而发展中国家的养老保险制度一般先从覆盖正规职业群体开始。对于农民工养老保险制度，由于经济水平和原有养老保险制度支柱体系的约束，以及群体本身的复杂性，特别是职业的非正规性，因而短期方案宜先从覆盖正规职业群体开始。考虑到可操作性，在对象界定时既不宜“一篮子装”，也不宜覆盖范围过窄，其参保对象以是否具有劳动合同关系来划分，见图1。根据这一思路，可将农民工基本养老保险设计为两层结构（见图2）。第一层为城镇基本养老保险制度，第二层为过渡性农民工养老保险制度。该体系在操作上没有先后之分，依对象不同分为不同层次。相比将“所有鸡蛋放在一个篮子”的单层结构体系，这种分层显然使农民工养老保险更具针对性。

图1农民工养老保险制度设计思路

图2农民工基本养老保险体系层次

2、资金筹集

（1）在财务机制上可采用部分积累的“小统筹、大个人账户”的模式。“小统筹”的设计是为了满足与城镇和农村养老保险制度的对接，它既与城镇养老保险筹资模式保持了统一，也使一部分农民工能分享到社会发展的成果。“大个人账户”的设计有利于账户的流动，同时，由于个人账户规模较大，一定程度上具有一定的激励功能。

（2）在缴费比例和缴费基数的“低门槛”界定上，采用低缴费比例设计。个人缴费比例应低于城镇职工养老保险的8%，考虑到确保一定的保障水平，因此可将单位缴费比例划出一部分到个人账户，社会保障机构按两者相加的比例为农民工建立个人账户，单位划入比例多少的确定，以农民工养老保险待遇不高于城镇职工养老保险待遇标准为依据。

3、待遇给付

在统一待遇领取条件的基础上，农民工养老保险的待遇享受宜秉承低标准享受的原则，这里的“低”是相对城镇职工而言。因为目前大部分农民工虽然从土地中分离，但却仍拥有一份来自于土地的保障，尽管这份保障功能在弱化，然而由于社会保障的公平性原则，在确定待遇享受时，应与城镇职工有所区别。同时农民工低门槛准入的原则和收入补充型的保障定位决定了其待遇的低标准，因此在待遇水平上，过渡性农民工养老保险制度短期仍以解决农民工养老无保险问题为核心，待遇水平不宜过高，以区别于城镇收入替代的待遇给付定位。

（注：本文受上海市教委人文社科研究项目资助，项目编号：CW0658。）

【参考文献】

[1] 桂世勋：我国城镇外来从业人员养老保险模式研究[J].市场与人口分析，2004（10）.

[2] 郭席四、杜潇：不同地区农民工养老保险政策的比较评析[J].现代经济探讨，2005（10）.

[3] 卢驰文、唐立新：现阶段农民工养老保险优先实现中央统筹的思考[J].中国农村科技，2006（2）.

[4] 尼尔・吉尔伯特编，郑秉文等译：社会福利的目标定位[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004.