对土地开发整理的探讨

摘要：我国虽幅员辽阔，但人口众多，耕地资源匮乏、人均耕地少，且随着经济的高速发展，现有耕地被大量占用，所以做好土地开发整理，维护耕地总量平衡是我国的现期及长期的重要工作。本文从土地开发整理的主要任务、基本原则与合理措施三个方面对土地开发整理工作进行了探讨。

关键词：土地开发整理 耕地面积 耕地质量

中图分类号：F301.2文献标识码： A

土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，保护耕地就是保护人类自身的生命线。而伴随着我国经济建设脚步的加快，工业化、城市化成为社会发展趋势，使得建设用地需求量逐步攀升。在这种情况下，如何在建设用地不断新增的条件下，保护耕地面积，提升耕地质量，促进农业产业发展呢？做好土地开发整理工作就显得尤为重要。土地开发整理指在一定区域内，根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划、城市规划或土地开发整理专项规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术等有效手段，对土地利用状况进行调整改造和综合整治，以提高土地利用率和产出率，改善生产生活条件和生态环境的过程。《中华人民共和国土地管理法》第四十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条对土地开发整理工作都有明确规定和具体解释。我国是人口大国，人均耕地少、耕地后备资源不足是制约我国农业产业发展和粮食产量提高的重要问题，而做好土地开发整理工作不仅可以有效保护耕地面积，而且可以产生增量的建设用地，使占补平衡，这样不仅满足了建设用地的增长需求，也保证了耕地总量动态平衡，满足了农业产业发展需要，从而有力保障我国社会主义经济建设事业的持续健康发展。

一、土地开发整理的主要任务

当前土地开发整理工作的根本任务是依据土地利用总体规划和土地开发整理规划，科学预测耕地供求关系，协调发展经济建设与生态环境，合理划分土地开发整理区域，形成集约、高效、合理的土地利用结构，在实现耕地总量动态平衡的条件下，提高土地利用率，以适应社会经济建设对土地的需求。现阶段土地开发整理的任务主要有以下五个方面：

1、提高耕地有效面积

这一任务将是现阶段和一较长时间段内土地开发整理的主要任务，主要是深度挖掘现有土地的利用潜力，要充分利用土地开发整理的各种手段与方法来增加有效耕地面积，要变废为宝，不仅要将生产建设过程中，挖损、压占、塌陷及污染破坏的土地进行修复再利用，也要将在洪灾、滑坡崩塌、泥石流及风沙等自然灾害中损毁的土地进行复垦，还要将滩涂、盐碱地、荒草地及裸土地等贫瘠土地进行开发利用，如此，以弥补建设用地对耕地的挤占，维护耕地总量的动态平衡。

2、促进城乡一体化

土地开发整理与城乡现代化建设有着互相促进的关系。城乡现代化要求土地开发整理进行资源结构的优化配置，而土地开发整理又为城乡现代化建设提供了所需的广阔土地资源。土地开发整理要以建制镇为单位，结合小城镇建设，按计划、循步骤地使农民居住向城镇集中，工业向工业园区集中，耕地向集约化集中，以优化土地利用结构并推进城乡一体化。

3、改善人地对应关系

为适应社会生产力要求，以土地开发整理为手段，调整并改善土地利用过程中，人与地以及人与人之间的关系，使人们合理开发、利用和保护土地，并随着经济与市场的不断发展，适当调整农业结构和人地关系，以优化土地利用结构。通过人地关系的微调，可以集约利用各类利用率低下及零星废弃的土地，为土地开发的合理布局及重大工程提供实际依据。

4、增强土地生产能力

采用先进的土地利用方式建设高标准农田，来改善土地生产条件及生态状况，保持和增强土地的再生产能力，为人们的生产、生活持续提供所需产品。

5、促进土地可持续利用

土地开发整理应当以科学发展观为指导，统一并协调短期利益、长远利益、部门利益与国家利益，实现经济效益、社会效益与生态效益的共同发展。在土地开发整理的具体实施过程中，要以可持续发展为先决条件，将生态效益、经济效益和社会效益三者并重，实现土地开发整理的持续、有效、健康发展。我国现行的退耕还林还草政策就是生态效益、经济效益与社会效益三者并重的体现，结合土地开发整理，将实现土地资源的可持续利用。

二、土地开发整理基本原则

1、坚持统筹规划，合理进行土地开发整理的原则

以土地利用总体规划为指导，确立土地开发整理专项规划，并落实执行，是做好土地开发整理的前提。在因地制宜，根据当地经济水平和社会发展状况做好土地开发整理专项规划的同时，要做好土地后备资源调查，尤其是土地整理和复垦潜力的调查。在制定和落实规划时，要结合基本农田建设、生态环境建设、农业生产结构调整和地方经济转型进行综合考量。

2、坚持补充耕地主要从土地整理复垦中获得的原则

根据我国土地利用及耕地后备资源状况分析，我国宜耕后备资源主要来自于受生产建设破坏的待修复土地和利用率低下的已利用土地，要深度挖掘这些宜耕后备资源的潜力，通过土地整理和复垦对耕地进行补充。

3、坚持耕地数量、质量与生态管护相统一的原则

生态环境的改善不仅会促进耕地质量的提高，而且生态环境与耕地质量和数量共同决定着粮食生产能力的水平，所以要统一协调并提高生态环境与耕地质量和数量，以提高粮食生产能力，来保障我国粮食安全。

4、坚持以市场经济规律为疏导，获得最大综合效益的原则

在现今市场经济规律条件下，土地开发整理的管理体制、机制与运作方式，特别是土地开发整理项目管理要充分适应市场经济规律，秉持公开、公平、公正的原则，采用招投标、工程监理与项目法人等制度来规范管理行为，坚决杜绝政企不分现象的出现。不仅如此，土地开发整理要围绕市场需求展开，并以保护和建设生态环境及提高农民收入为工作重点，以适应农业发展的新要求。

三、做好土地开发整理的措施

1、加大宣传工作

首先，土地管理部门要与农业、水利、城建及新闻宣传部门形成合力，共同加大对土地资源现状、耕地保护方面的法律法规与政策及土地整理的经济效益、社会效益、生态效益等方面的宣传，增加社会关注度，提高全社会的参与热情和积极度，加强公众的监督意识；其次，加强对领导干部的宣传，可通过培训班、座谈会等多种形式，进行有关法律法规及政策的学习，增强领导干部的耕地保护与开发整理意识、生态意识及经济效益意识；再次，通过宣传，强化对土地开发整理工作的领导。各级政府要将土地开发整理列入议事日程，将土地开发整理任务的落实情况纳入目标管理，层层落实，使土地开发整理的各项工作得到严格执行；最后，大力宣传可以使群众积极参与到土地开发整理实践中来，提出对土地开发整理工作的宝贵意见，以促进土地规划设计方案的可行性、实际性和科学性，使土地开发整理的具体工作更加合理、有效、易行。

2、完善规划及编制工作

土地开发整理是一项时间跨度长而且系统庞杂的工程，必须依据土地利用总体规划，结合本地实际深入调查研究，制定出一个科学、合理、全面、长期的总体规划及中、长期规划与年度计划，以规范指导当地土地开发整理工作。此外，还要制定土地开发整理的具体实施方案和管理办法，科学划分土地开发整治区段，科学整理、分类实施。

3、强化监督、管理及执法力度

在进行土地开发整理工作时，要确保专项资金专款专用，坚持事前审查、事中监督和事后审计的监管模式，防范资金挪用、违法违纪等事件的发生并确保土地开发整理工作保质保量进行。土地开发整理是政府行为，应在政府的领导管理下，有条不紊地确保各个阶段的工作实施完成。土地开发整理工作还应认真贯彻执行国家的各项法律法规，使土地开发整理工作规范化、制度化、法制化。

4、加强多部门合作机制

土地开发整理涉及国土、农、林、水、电、财政、城建等多个部门。各部门要在政府的统一领导下，齐抓共管，合理参与，发挥各自职能，集中人力、物力与财力，使土地开发整理工作得到全面展开，以达到增加耕地面积、提高耕地质量、确保国家粮食安全的目标