在消除绝对贫困基础上减少相对贫困

经过多年的脱贫攻坚，江苏的扶贫开发工作取得了巨大成绩，但仍然面临不少难题和挑战，目前的紧要任务是加大对低收入农户和经济薄弱村的帮扶力度，在消除绝对贫困的基础上减少相对贫困，确保按期实现脱贫奔小康目标，真正让全省人民共享改革发展成果，共同进入全面小康社会。江苏的扶贫开发已进人新的阶段

到2011年底，全省农村468万贫困人口提前一年已全面脱贫，率先消除了绝对贫困现象，对于全国来说，这是2020年的目标。全省经济薄弱村普遍实现“八有”和集体增收目标，脱贫攻坚五年任务四年完成，走出了一条具有江苏特色的扶贫开发路子。但一在今后相当长一段时期内，扶贫开发仍是江苏一项重要的任务。

新阶段的扶贫开发是江苏率先全面建成小康社会、开启基本实现现代化新征程的需要。

深入推进扶贫开发，扎实做好新阶段的扶贫开发工作，是江苏实现“两个率先”的需要，是江苏建设和谐社会的需要。

江苏虽然绝对贫困已经很少，但相对贫困问题日益突出。当前和今后一个时期，江苏正处在加快发展的重要机遇期，也处在矛盾的凸显期。凸显期存在许多与贫困相关的不稳定因素。而引发这些不稳定因素的，主要不是绝对贫困，而是相对贫困。消除绝对贫困只是阶段性目标，缩小差距、构建和谐、共同富裕、走向小康，将是一个长期的奋斗目标。

新阶段扶贫开发面临的新任务

江苏扶贫开发已经从解决温饱、消除绝对贫困为主，转到巩固脱贫成果、减少相对贫困、促进全面小康的新阶段。新阶段扶贫开发主要任务是：

促进贫困农户致富奔小康。坚持扶贫到户，加快贫困农户脱贫致富步伐，实施贫困户收入倍增计划，逐步缩小贫富差距，将是新阶段江苏扶贫开发的中心任务。

促进经济薄弱村加快发展。加大整村推进工作实施力度，采取各种有效措施，帮助经济薄弱村快速发展。只有这样，经济薄弱村中大多数村民才能过上幸福生活，建设全面小康社会的目标才能真正实现。

贫困地区基本公共服务主要指标接近全省平均水平。到2015年，苏北地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等。

新阶段扶贫开发需要提高扶贫标准

新的扶贫标准应符合我省率先全面建设小康社会进程中扶贫开发工作的实际，不仅要考虑吃穿住等基本生存的需要，也要考虑部分发展的需要。新标准既有利于覆盖更多扶贫对象，使刚越过温饱线的贫困农民尽快实现脱贫致富，又充分体现省委省政府解决好农村民生问题、努力缩小城乡与区域发展差距的坚强决心。

新阶段扶贫开发的新思路

在过去的扶贫开发中，江苏形成了许多行之有效的扶贫战略，如“双轮”驱动、“一体两翼”、“五方挂钩”、“五个一”帮扶机制等；同时也形成了许多成功的扶贫开发模式，如整村推进、劳动力培训、产业化扶贫、小额贷款扶持等。针对新阶段扶贫开发工作面临的新形势、新任务、新要求，还需要不断探索创新扶贫工作思路和方法，全面提升扶贫开发工作水平。

提高认识，把扶贫开发纳入新农村建设和民生幸福工程统一部署和安排。任何工作只有与全局融入一起，才能真正做到讲起来重要、做起来也重要。扶贫开发工作必须融入全局来谋划来布局。扶贫开发是重要的民生工程，是新农村建设的重要内容，要从践行全心全意为人民服务宗旨，坚持以人为本、执政为民理念的高度出发，将扶贫工作的财力、物力和人力纳入“民生幸福工程”通盘考虑。要对照新的扶贫标准摸清家底，将扶贫规划落实到户，落实到人。

加大统筹协调力度，凝聚力量合力搞好新时期扶贫开发工作。统筹城乡发展与扶贫开发的关系，统筹新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化与扶贫开发的关系，统筹推动经济社会发展与扶贫开发的关系，统筹发挥内因的根本作用、利用外因的条件与扶贫开发的关系。只有把扶贫开发工作与各方面工作统筹起来、融合起来、衔接在一起，扶贫开发工作才能真正摆上位置。江苏推行的“五方挂钩’’帮扶就是一个凝聚全社会力量参与扶贫的一个有效机制，要坚持不懈，扭住不放，抓出成效。

在强调政府主导扶贫开发的同时，进一步探索发挥市场机制作用的新途径。要在扶贫项目的确定、扶贫资金的使用、扶贫绩效的考核等方面更多的引入市场机制。要通过“公司+农户”、“公司+基地+农户”等产业化组织形式把贫困户的生产经营纳入到产业链中，增强贫困农户参与市场竞争的动力和能力。要抓好经济薄弱乡镇和经济薄弱村特色资源的开发利用，发展特色产业和产品，延长产业链，形成“一乡一业、一村一品”的格局。要改变政府大包大揽的传统做法，充分发挥自身的调控功能，弥补市场机制的不足。

在加大外部扶持的同时，进一步激发贫困地区干群的内在动力。扶贫要扶志，要着力提高贫困人口自我发展能力，始终坚持开发式扶贫方针，把能力建设、项目扶持放在首要位置，下更大力气增强“造血功能”，切实提高自我发展能力。

新阶段扶贫开发的新对策

在减轻经济薄弱村经济负担的基础上，继续加大扶贫力度。要通过多种渠道加大对扶贫开发的投入力度。一是要在基础设施上加大投入。“十二五”期间，建议省财政继续增加对经济薄弱村的整村推进资金。二是加大对产业化的扶持力度。加大对经济薄弱村产业化项目投入力度，加大对农户脱贫奔小康的奖补力度，扶助经济薄弱村建立专业合作经济组织。三是加大社会公共事业和公共服务投入。建议由省财政为贫困农户缴纳农业保险保费，帮助低收入农户缴纳养老保险，出台和提高低收入农户子女上学、就业等优惠政策和补助标准。

整合扶贫资源完善扶贫机制，提高扶贫资金使用效益。现在扶贫资金分散在各条线，很难形成合力。必须树立系统观点，做好扶贫开发的执行计划，统筹安排各种扶贫力量，集中“优势兵力”打好歼灭战，彻底改变以前单项目作战的不足。

加大对贫困地区小额贷款的支持力度，为贫困农户脱贫提供资金支持。小额贷款有偿使用，放大了扶贫资金量，增加了扶贫资金的投入规模；提高了贫困农户发展生产的压力和动力，其使用效益要明显高于财政资金。因此，小额贷款深受贫困农户的欢迎，是帮助贫困农户脱贫致富的一种好形式。为帮助贫困农户尽快脱贫致富，建议省财政进一步加大对小额贷款的扶持力度。

探索试行扶贫小额保险制度，努力降低贫困脆弱性。由于不少脱贫农户的增收基础不牢，因突发重病、突遇灾难而非常容易陷入返贫的境地，因此降低贫困脆弱性应是未来扶贫工作的重点之一。在“小额贷款”成功经验的基础上，应积极探索试点小额扶贫保险。小额贷款和小额保险的对象都是贫困、低收入人群。要在政府的支持引导下，积极发挥商业保险的作用，通过分散和化解贫困农户因意外伤害或因病引起的返贫风险，进而有效地降低贫困脆弱性，巩固扶贫成果。为此，建议省政府应在经济薄弱村互助资金试点地区推行小额扶贫保险，鼓励保险公司开发“农村小额扶贫贷款借款人意外伤害保险”、“农村小额扶贫贷款借款人定期寿险”等险种，并根据贫困农户经济承受能力情况，通过财政给予保费补贴。不断完善小额扶贫保险机制，并稳步推广。

改革和完善扶贫工作考核办法，建立科学的扶贫绩效评估制度和“问责”制度。在制定新一轮扶贫规划时，引入项目逻辑框架管理法，对各种扶贫措施的产出效果和影响给出指标，然后相关部门按照指标的实现与否进行监测与评价。要把扶贫开发的成果纳入各级班子的考核内容，纳入各级干部的业绩评价中。牢固树立“做好扶贫开发工作是硬功夫”的理念，切实把江苏抉贫开发工作推上新水平，让老百姓更多更好地享受到改革发展的成果。

(作者单位：省人大常委会教科文卫委员会、省社会科学院农村发展研究所)