中国干部考核制度在变脸

缺乏让广大群众参与评判与监督的渠道与机制，使干部政绩没有能够充分地体现出民意，其考核往往只能成为对上负责的一种手段。

作为一种激励机制，干部政绩考核对于地方干部的行为有着强大的导向作用，即扮演了所谓的“指挥棒”的作用。干部考核引入群众满意度系数是以人为本的执政理念的体现，表明科学发展观的贯彻落实和干部考核制度的不断完善。回顾干部考核制度的发展历史，我们不难体会到这一点。

从强调主观性的政治态度考核转向对具体的、可衡量的和量化的指标考核

改革开放30年来，各级党委、组织部门在加强和改进干部考核特别是实绩考核方面已经做了许多工作，进行了有益的探索。

1978年改革伊始，中央开始阐述考核地方干部的问题。1979年11月，中共中央组织部了《关于实行干部考核制度的意见的通知》，《通知》规定，对干部的考核除了工作的实际成效外，还应该包括政治思想、组织和领导能力、对实质性问题的熟悉程度和“民主”的工作作风。此外，提出考核除了与提拔或调任相关联外，应该与物质和非物质奖励挂钩。这就是说，利用具体的工作成效作为评估干部能力和政治忠诚的主要标准，有助于否定干部中那种做多做少、做好做坏一个样的现象，并且否定干部只求无过不干事、整天只坐办公室的行为。

1983年，中央召开了全国组织工作会议，再次研究了干部政绩考核问题。不过，这次工作会议对具体工作成效评估之分量远远重于政治态度或工作作风。从1980年初期到中期，干部考核从强调主观性的政治态度考核转向对具体的、可衡量的和量化的指标考核。

到了1988年，中共中央组织部已经建立了正式的关于县和乡镇党委书记和乡镇长年度考核的指标。包括从工业总产值、税收、农业产量到基础设施的投资、人口增长率、九年义务教育完成率等，旨在将干部的政绩考核标准化和系统化。1995年，中央组织部下发了《关于加强和完善县市党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》；1998年，印发了《党政领导干部考核工作暂行规定》。

现行考核机制的优点与不足

这种政治激励在改革开放头20年尤其是20世纪90年代具有明显的作用。干部政绩考核制度极大地激励着地方领导推进地方经济的发展，与此同时，这种制度在地方官员中引入了政治竞争，因为地方官员的升迁和物质利益直接与其政绩相关，更重要的是，它为上级官员对地方官员进行监督提供了实质性的手段。但是，从20多年的发展历程来看，这样的干部考核制度也存在着一些不足与问题。网络上曾经这样描述一些官员所信奉的政绩观：“不怕群众不满意，就怕领导不注意；不怕群众不高兴，就怕领导不开心；不怕群众不答应，就怕领导不认可。”

问题主要有以下几个方面：第一，考核指标设置不合理，考核体系不完整与科学，考核指标单一性甚至唯一性。这导致部分官员成天围着GDP转，社会“弥漫”着浓浓的“招商引资”气息。第二，考核主体缺乏民意性。考核的主体主要是上级官员，缺乏让广大群众参与评判与监督的渠道与机制，使干部政绩没有能够充分地体现出民意，其考核往往只能成为对上负责的一种手段。第三，考核泛滥名目繁多，滋生形式主义。大有通过考核来解决一切问题之势，其结果往往陷入一种“考核治国”的简单运作逻辑之中。第四，考核结果的定位与运用不够合理。有的部门或单位不能合理、及时、准确地运用考核结果，例如，有的强调考核结果的运用与干部的升降奖惩相挂钩，但给予什么鼓励、如何鞭策和惩处，缺乏统一的尺度和具体硬性措施，使考核结果的运用缺乏科学性。

以上问题的产生有多方面的原因，其中下列的因素应该是主要的：地方财政供给状况的有限性。政府信息公开化程度不高，官员所要承担的政治责任、民主行政机制缺乏，以及行政责任、法律责任和道德责任的不清晰与不健全。

正确用人导向指明干部考核制度改革方向

事实上，这几年，各地的干部考核制度正在发生引人注目的变革。例如，干部政绩考核在浙江悄悄发生着变化。一是改变了唯GDP是从的做法，湖州市甚至取消了GDP和“招商引资”的考核指标。二是把组织部门对干部的基本考察和政府对干部的“政绩考核”统一起来，干部的升迁不只是以“政绩”作为唯一的标准。三是改变过去的“静态考核”，代之以“动态考核”。四是推行“分类考核”， 根据不同部门、不同岗位、不同职责和任务，突出不同的重点指标分别进行考核。五是在“官考官”的同时引入“民考官”。

这些变革及其经验集中地发端于2006年7月中共中央组织部下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。《办法》以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准，坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法构成，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价。

中国干部考核制度的历史，无论是经验还是教训，告诉我们这样的道理：“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的“以人为本”和“科学发展观”应该成为中国干部政绩考核所要遵循的两个最基本的原则，而考核的标准与各项指标都应该是从这两个原则演绎出来的。（作者为浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授）

延伸阅读

如何得出群众满意度系数

通过若干项目的细化调查取得群众满意度系数，把各项考核指标得分乘以该系数为考核单位的最后得分。

调查方式：由社情民意机构等组织调查，采用问卷测评、抽样调查或通过新闻媒介辅助掌握社会评价等形式，通过体现若干项目的细化调查取得数据，然后根据受访者回答的满意度进行赋分。如北京市“朝阳区政府网上评议系统”由“网上建议”、“网上投诉”、“网上举报”和“网上打分”等四个模块组成，网上打分的产生是：打分系数×打分模块的分值＝网上评议打分的基础得分。

调查项目：涉及群众最关心、最直接、最现实的利益问题，最期盼、最迫切、最急需解决的民生问题。如2007年12月，温州市委市政府开展2007年度社会各界评议满意和不满意单位活动，围绕全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等6个方面内容，由评议人员对各被评单位进行综合评价。

计算方法：各项考核指标的总分乘以群众满意度系数。如有些地方测评采用无记名民主测评和有效票加权平均计分办法。群众满意度测评总分为100分，群众满意度评价等次计分系数为：“好”票1.0，“较好”票0.8，“一般”票0.6，“差”票0.4。每一方面测评得分＝（“好”的票数×1.0＋“较好”的票数×0.8＋“一般”的票数×0.6+“差”的票数×0.4）／总有效票数×25分；测评总得分为每方面所得分之和。（人民论坛记者曾金胜 整理）