对发达国家财政状况恶化的分析

摘要：希腊、西班牙、爱尔兰、葡萄牙等国家严重的财政赤字问题在全球金融市场搅起波澜，引发了西方国家对金融危机影响新的忧虑。纵观其他发达国家，财政赤字水平和公共债务水平较金融危机之前大幅上升，财政状况恶化日益成为一个普遍存在的经济问题。本文结合目前实际情况及发展形势对发达国家财政状况的恶化进行重点分析，首先阐述了引起发达国家财政问题的主要原因，并进一步挖掘发达国家财政状况恶化给目前社会经济带来的风险，最后提出解决财政问题的政策选择。

关键词：发达国家；财政；金融危机；财政赤字

中图分类号：F811 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.09.18 文章编号：1672-3309（2011）09-44-03

近期，希腊、西班牙、爱尔兰、葡萄牙等国家严重的财政赤字问题在全球金融市场搅起波澜，引发了西方国家对金融危机影响新的忧虑，也敲响了可能浮现债务危机的警钟。纵观其他发达国家，财政赤字水平和公共债务水平较金融危机之前大幅上升，财政状况恶化日益成为一个普遍存在的经济问题。财政问题的显现为全球应对金融危机的共同努力带来新的挑战，并增添了全球经济增长复苏的一些不确定性，让人们在应对自第二次大战以来最为严重的全球金融危机初战告捷之时难以释怀。

一、引起发达国家财政问题的主要原因

全球金融危机期间，G20发达国家纷纷出台财政支持政策，扩大内需。这些政策的出台对抵消金融危机影响、缩短衰退持续时间起到了积极作用。随着全球经济出现复苏，一方面，发达国家政府无意或无力继续推行扩张性财政政策。另一方面，危机的后续影响依然存在，力度空前财政刺激政策所造成的后遗症也同时暴露出来。

扩张性财政政策的负面结果在于发达国家财政赤字普遍扩大，公共债务负担亦趋于加重。2009 年，G20发达国家财政赤字占国民生产总值（GDP）的比重（即赤字率）达到9.7%，较危机之前2007年1.9%的赤字水平大幅上升7.8个百分点。这一赤字水平已大大超过国际公认3%的可接受水平，以及欧盟《稳定与增长公约》3%的规定。根据国际货币基金组织预测，2010年G20发达国家的财政赤字率还将保持在8.7%的水平。2009年，G20发达国家的公共债务占 GDP的比重（即公共负债率）达到98.9%，较2007年78.2%的公共负债水平上升20.7个百分点，大幅超过国际公认的和欧盟规定的60%警戒线。国际货币基金组织预测，这些发达国家政府的公共负债率在2010年将达到106.7%，在2014年进一步上升至118.4%，债务负担呈逐步加重趋势。有关发达国家财政、债务和经济增长状况见下表统计。

(1)财政收支状况为政府财政收支余额占GDP的比重，负数表明财政赤字；公共债务状况为政府公共债务余额占GDP的比重；经济增长状况为实际GDP增长率。

(2)列出2007年的有关数据，便于危机前后的比较。

(3)2009年度财政赤字包含政府对银行业的救援。

由于受到金融危机的深度影响，G20发达国家出台的财政支持政策侧重于对金融行业的融资性支持和临时性财政刺激措施，具体包括购买不良资产、直接注资、提供融资担保、增加公共开支、转移性支付、降低税收等。相对于中国、墨西哥、南非等G20新兴成员国家，基础设施投资在发达国家的财政刺激措施中占比较低，仅为总规模的1/5。

毋庸置疑，赤字财政政策有助于缩短衰退持续的时间。国际货币基金组织分析认为，赤字占GDP之比增加1个百分点可缩短2个月的衰退时间。按目前G20成员国家出台的财政刺激规模，约可缩短1年的衰退时间。从政策效用看，增加公共开支和减税措施，相比于投资开支，更有助于缩短衰退持续的时间，投资开支产生的效用则相对缓慢且滞后。

从已出台的财政支持政策中可以看出，造成 G20 发达国家财政赤字水平和公共债务负担攀升的主要原因有以下几个方面。

其一，政府对金融业的救援力度大且占比高。发达国家政府在2009年承诺的融资支持占这些国家GDP的5.7%，而G20新兴成员国家的融资支持仅为GDP的0.4%。根据国际货币基金组织的数据，发达国家政府落实的融资支持占承诺比例的 44%，收购不良资产占承诺比例则约为 26%。如果政府已宣布的支持政策完全兑现，发达国家的财政状况则会糟糕得多。

其二，税收收入下降。政府出台的税收优惠政策着重反映在所得税和增值税方面的减征。同时，由于经济活动的下降，如企业经营效益、进口规模的下降，税收基础收缩，从而降低了政府的税收收入。此外，由于经济不景气，一些税收规避行为相对增多，也影响了政府的税收收入。

其三，金融危机造成社会福利开支增加。随着经济状况的恶化，主要发达国家失业率普遍上升。例如，西班牙 2009 年底失业率高达20%，美国的失业率接近10%的水平。失业人数规模的扩大自动增加了政府失业保险开支，同时也加大了政府的社会救济开支。

其四，多个发达国家本身存在着结构性财政问题，财政支持政策是政府为了应对金融危机而负担高昂成本的无奈之举。一些主要发达国家在危机初期的赤字水平和债务存量较高，为应对金融危机出台的财政支持政策，无疑加重了政府进行财政结构调整的难度，例如希腊、葡萄牙、比利时、意大利等国家。一些国家同时存在着财政结构性问题，与金融危机无直接关系，例如日本、美国等国家。另有一些国家的财政本身存在着结构性的问题，金融危机使债务状况恶化，例如爱尔兰、西班牙、英国等国家。

二、发达国家财政状况恶化带来的风险

（一）财政状况恶化将导致政府信用风险上升

财政赤字规模存在着一个具有客观性质的合理界限，如果赤字规模过大，则会造成政府信用下降。在市场上，财政状况持续恶化可能招致政府国际评级的下降，同时随着政府债务违约风险的增加，反映信用风险水平的信用违约掉期（CDS）产品的价格就会升高，如希腊政府年期的CDS 价格已从2009年11月20日的175点上升到2010年2月4日的428点（2月19日已回落到350点），从而在整体上加大政府的融资成本。在金融危机尚未消失、经济难言稳定复苏和融资成本上升的经济环境里，巨额财政赤字将导致政府债务和利息支出迅速增长，加剧财政风险，引起政府信用的丧失。

（二）过高的债务负担将严重削弱政府的债务偿还能力

国际货币基金组织预测，G20发达国家政府债务利息支出净额占财政预算总开支的比重将从2007年的1.9%上升到2014年的3.5%。日本和意大利债务负担增长过快，英国和美国债务的绝对规模很大，增势明显。G20发达国家债务利息支出净额占财政总开支的比重将从2007年的5.2%上升到2014年的 8.8%，假如把本金偿付考虑在内，发达国家政府还本付息额占总开支比重实际上将超过10%的安全警戒线。

（三）财政赤字将影响政治和社会的稳定

巨额财政赤字将引起要求降低赤字水平的内外部政治压力骤升。为了消除财政赤字的影响，政府必将采取财政紧缩措施，甚至大幅削减开支。当前，这些发达国家又都普遍面临着失业率大幅攀升的尴尬，民怨沸腾，因此，政府勒紧“裤腰带”，削减赤字的努力只会加剧国内社会矛盾，这将是各国政府无法回避的政治风险。例如，希腊总工会在 2010 年2月上旬组织了长时间的罢工，抗议政府财政紧缩政策，从而造成公共服务系统瘫痪。

（四）财政问题可能诱发通货膨胀

从某种程度上说，赤字财政与价格水平的上升有着固定的关系。因为赤字财政导致货币需求总量增加，而现存的商品和劳务的供给量却没有以相同的比例增加，这必然要使经济产生一种缺口，引起价格水平提高。即使在财政赤字不引起货币供给量增加的情况下，赤字与需求拉动型通货膨胀有直接的关系。同时，政府债务的上升也会导致通货膨胀，最终会导致全球长期利率的上调。这反过来又进一步加重政府的债务负担。最终，庞大的债务规模引起通货膨胀。

（五）政府债务高对经济发展亦非常不利

美国马里兰大学教授莱恩哈特（Reinhart）和哈佛大学教授罗格夫（Rogoff）发现，政府公共债务占GDP（未经过购买力平价调整）比重达到90%时会成为经济增长的反转点。通过对西方20个国家过去63年（1946-2009年）历史数据进行比较分析后发现，公共债务率超过90%状态下的经济增长，平均会比公共债务率在30%以下的经济增长低4 个百分点。

此外，财政状况的恶化也会导致本币贬值，引发汇率波动风险。发达国家财政捉襟见肘，还会减少对欠发达国家的援助，从而使得非洲、拉丁美洲等国家的发展环境更为艰难。

三、解决财政问题的政策选择

财政政策是为了促进资源的合理配置，实现收入的公平分配，促进经济的稳定增长，从而保持社会总供给和总需求的平衡。财政政策的手段主要包括税收、预算、国债、购买性支出和财政转移支付等手段。相应地，弥补财政赤字的方法包括动用财政结余、增加税收、增发货币、发行公债等。动用财政结余就是使用以前年度累积的财政结余来弥补当前的财政开支不足。增加税收包括开增新税、扩大税基和提高税率，但它具有相当的局限性，并不是弥补财政赤字稳定可靠的方法。增发货币是弥补财政赤字的一个方法，至今许多发展中国家仍在采用这种方法。但是从长期来看，通货膨胀在很大程度上取决于货币的增长速度，过量的货币发行必定会引起通货膨胀，将带来恶性后果。因此，用增发货币来弥补财政赤字只是一个权宜之计。通过发行公债来弥补财政赤字是世界各国通行的作法，最易于为社会公众所接受。从某种程度上来说，发行公债无论是对政府还是对认购者都有好处，但是，发行公债只能治标，却不能根治财政赤字问题；发新债还旧债会使债务负担的雪球越滚越大；信用级别不高的公债可能会无人问津。

如果经济增长速度超过财政赤字增长的速度，财政赤字问题则可以得到控制。 经济快速增长创造更多的社会财富，增加财政收入，同时因失业的降低而减少社会福利开支。因此，促进经济增长，消化财政赤字，改善财政状况，是最符合经济发展规律的方法。

此外，通货膨胀也可降低政府的债务负担。通货膨胀将对已形成的公共债务产生贬值影响。在通货膨胀的作用之下，公债持有者的实际财富减少了，实际上是对国债持有者征收了通货膨胀税。显而易见，国债规模越大、通货膨胀率越高，政府对国债持有者征收的通货膨胀税就越多。实际上，通货膨胀是政府减少自身债务的一种隐蔽方式，像巴西、墨西哥等经历过高通货膨胀率和巨额国债的国家都曾采用过此法。目前，多数发达国家处于通货紧缩边缘。因此，利用通货膨胀手段并不是减轻债务的有效方法，而且这一方法将增加政府融资成本，并会牺牲部分经济增长利益。

当然，在极端的情况下，发达国家可以不计经济再次衰退后果而停止现行所有财政支持政策，冻结除养老和抚恤金以外的经常性开支。此外，财政困难的欧盟成员国家可以申请国际货币基金组织或欧洲中央银行的援助。

四、对当前发达国家财政问题的一些深度思考

（一）发达国家的财政问题难以在短时间内消除

根据国际货币基金组织的统计，一场金融危机平均持续时间为2.5年，其中85%的危机事件持续1-4年，最长持续8年。在金融危机难以在短期内消失的情况下，财政状况的改善自然需要较长的时间。从发达国家经历的30个巨额财政赤字案例来看，赤字水平需要调整的幅度从5%-20%不等，调整所耗用的时间从3-15年不等，其中多数调整时间长达6-7年。对于目前发达国家的巨额债务水平，假如要把公共债务率在2020-2030年之前降低到60%可接受水平以下，G20发达国家必须从2010年开始将财政赤字3.5%的水平逐步调整到2020年财政盈余4.5%的水平，并在2020―2030年的十年时间里维持这一盈余水平。从以上分析可以看出，财政赤字和高负债并不像通过对银行业大量注资似的可以一朝一夕即解决的经济问题。

（二）紧缩财政政策将主导未来

当前的财政问题已成为G20发达国家挥之不去的阴霾。为避免财政风险的发生，减轻内外部政治和社会的压力，发达国家政府将不得不紧缩财政，严格财政纪律。由此，降低赤字水平以及减轻债务负担将成为未来财政政策的重点和主调。同时，在紧缩财政政策的主导下，公共消费和公共投资拉动经济增长受到牵制，对未来经济成长产生长远的影响。

（三）利用通货膨胀转嫁财政风险值得提防

解决财政赤字问题，除削减开支、增加税收外，最主要的还是两种方法，一是促进经济发展，让税收自然增长；二是发行货币。在目前形势下，经济增长显然不足以支撑税收的高速增长。所以，个人认为，发行货币来弥补财政赤字将成为必然的选择，而且现实的通货膨胀水平为政府增加货币发行量提供了操作空间，但是，鉴于金融危机爆发后的救市措施已被货币化，未来通货膨胀发生的概率非常大。从发达国家，尤其是美国政府在金融危机中采用的措施和手段来看，他们动用印钞机解决问题是一点都不会客气的。当通胀出现时，公共债务还会自动缩水，更是一举两得。届时，损失惨重的将是那些持有发达国家公债、货币资产的投资者。

（四）债务负担对未来实际利率升高十分敏感

名义利率等于预期的通货膨胀率加上实际利率。虽然通货膨胀有助于减轻债务负担（目前发达国家很低水平的通货膨胀不足以产生这种作用），但在另一方面，为应对危机所采取的大额注资将提高人们通货膨胀预期，在财政赤字水平和债务负担明显升高的情况下，实际利率上升不可避免。大量实证研究表明，债务占GDP比例的大幅提高，往往引发实际利率的上扬。政府公共债务占GDP比例每增加20%，便导致实际利率上涨20-120 个基点（0.2%-1.2%）。国际货币基金组织分析，如果实际利率在2014年升至5.1%（相当于1985年的利率）的水平，发达国家利息支出占GDP的比重及赤字率均将提高3.5个百分点。因此，身负巨额债务的政府对实际利率的上升将会变得诚惶诚恐，实际利率水平的升高将兀然成为影响发达国家未来经济稳定的死穴。

在金融危机后期，严重的财政问题将拖累全球经济的稳定增长，并必将成为全球经济未来几年的一个主要挑战，而不再掌握货币发行权的一些欧盟成员国家所面临的挑战将尤为突出。

参考文献：

[1]西方政府财政及预算管理[M].北京：中国财政经济出版社，1989.

[2]陈共.积极财政政策及其财政风险[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[3]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.