国家粮食安全及其动态把握与评估

一.什么是国家粮食安全

上世纪７０年代中期联合国粮农组织提出“粮食安全”问题，并把世界谷物库存量至少占当年需求量的１７％―１８％视为全球粮食安全的最低限量，其中周转库存占１２％，后备储备量占５％―６％。由于与实际情况有较大出入，２００１年世界粮食安全委员会放弃了这一标准，提出了包括营养与健康、可利用性和经济获得性等７项衡量世界粮食安全的监测指标。这些监测指标能否真实反映世界粮食安全状况，还有待检验和评估。

国家粮食安全不同于“世界粮食安全”，它既要充分利用国际粮食资源，分享国际分工和贸易的福利，又要充分估计可能的民族、宗教和意识形态冲突，应对极端情况下国家民族自立生存的最底线粮食供应，因此国家粮食安全的监测评估指标要突出考虑满足人民群众最基本的粮食需要。同时，由于国家粮食安全是粮食宏观调控的重要目标，适应宏观调控的工作特点，对粮食安全的监控、评估必须是实时和动态的，即可以在年度内的任意时点，监控、预警、评估和保障几乎所有极端情况下的粮食安全。

就我国国家粮食安全而言，上世纪９０年代中期，普遍认为粮食播种面积不能低于１６．５亿亩的安全线，要求２０００年全国粮食产量达到１万亿斤；９０年代后期粮食连年丰收，产量保持在１万亿斤左右，出现严重的粮食积压，则不再提上述的产量和面积要求；目前，由于我国连续４年粮食减产，粮油价格普遍上涨，社会各界对粮食安全十分关注，“粮食安全”问题被频繁提出，但人们头脑里往往并无明确和唯一的粮食安全定义。到底粮食产量和播种面积要多少才是安全的，数量界限也十分模糊。

科学界定国家粮食安全，是对其进行动态把握和评估的前提。

首先，对国家粮食安全的界定，要与政府和市场的职能界定相联系。如果国家粮食安全是政府维护全体国民生存权利的基本职责，是弥补市场失灵的政府宏观调控行为，那么，国家粮食安全就不应考虑由市场来满足的国民享受需要，而应全力确保全体国民生存安全之必需。因此，我们所研究的国家粮食安全不是经济社会发展某一阶段的粮食供求平衡，而主要是按照营养学标准所确定的公民生存必需的粮食数量。这一必需即是满足人体日均２４００千卡热量所需的口粮。根据食品营养成份计算表推算，如果人体每日必需热量２４００千卡全部由口粮提供，则年人均口粮消费量为６００斤(原粮，以下如不加说明则均为原粮)。我们把这一口粮标准定义为安全口粮。

其次，对国家粮食安全分析，要与全国各地在不同农业气候条件下不同品种粮食生产的农时安排相联系。

第三，国家粮食安全应将粮食概念拓展到食物范畴，演变为国家食物安全。（此条本文暂不考虑，以后专文探讨）

上述对国家粮食安全的认识，是以下分析讨论如何动态把握和评估国家粮食安全的基础。

二.国家粮食安全的动态

把握国家粮食安全要应对的严峻情形很多，最极端的情况，一是粮食进口由于种种原因突然完全停止，二是国内粮食生产遭遇颗粒无收的大灾荒。

极端情况之一：粮食进口由于种种原因突然完全停止

随着世界政治多极化和经济全球化趋势的发展，以及加入ＷＴＯ后中国与国际社会加速融合，今后国际社会由于意识形态的差异而共同对我实施“粮食禁运”的可能性很小；由于大陆海岸线长，万一台湾海峡爆发战争也难以完全阻断大陆粮食进口。但中国作为一个负责任的大国，始终保持能养活全体中国人的粮食综合生产能力，不仅是全面实现小康社会的要求，也是对国际社会的巨大贡献。在粮食资源无法从国外获取的极端情况下，国家应能迅速组织国内粮食库存，保证足够长时间的最低限粮食供应，并在尽可能短的时期内使国内粮食生产能力转为实际产量，满足全体公民的安全口粮需要，确保国家粮食安全。

从我国粮食生产实际看，一般是４月１日前后早稻播种，４月２０日前后一季稻和春玉米播种，７月１日前后冬小麦从南到北开始收获上市，夏玉米开始播种，７月上旬早稻收获，晚稻插秧，８月１日为夏粮、早稻的收获截止期和秋粮播种截止期，９月１日春玉米、一季稻开始收获，１０月１日夏玉米、晚稻开始收获，１１月１日为秋粮的收获截止期和冬小麦播种截止期。

分析上述粮食生产的农时安排，可以发现我国粮食安全最薄弱的两个时点分别为每年的８月１日（秋粮播种截止期）和１１月１日（冬小麦播种截止期）。如果出现８月１日之前全国没有播种秋粮，同时发生粮食进口中断的极端情况，则国内以最快速度恢复粮食生产也要经过１１个月才有粮食收获。如果出现１１月１日之前全国冬小麦颗粒未播，同时发生粮食进口中断的极端情况，则国内以最快速度恢复粮食生产也要经过８个月才有粮食收获。

由于我国秋粮产量占全国粮食产量的７０％，产地遍布全国，其中的稻谷还具有较强的国际竞争力，从可以设想的自然灾害或市场力量来说，都不可能使其实际产量为零。因此，全国秋粮颗粒不种或颗粒无收的可能性为零，可不予考虑。而今后我国冬小麦受国外冲击较大，颗粒不种的可能性较大。因此，本文假定８月１日之前播种的秋粮至少能满足３个月全国安全口粮消费，从而可以将对这一时点的分析合并到对１１月１日情况的分析中来。

如果１１月１日之前冬小麦颗粒未种，发生粮食进口中断的极端情况，则一方面要求此时的粮食库存至少相当于８个月的全国安全口粮，保障全国粮食消费到来年７月上旬早稻收获。另一方面要求早稻产量至少相当于２个月的全国安全口粮，以支撑全国粮食消费直至９月１日秋粮开始收获。新收的春玉米、一季稻、夏玉米、晚稻和一些薯类的产量应不少于１０个月全国安全口粮，使１１月１日国内粮食库存保持在８个月全国安全口粮以上的水平。

但初步分析，夏粮颗粒不种无法保证粮食安全。以现阶段为例，全国人口１３亿，每月全国安全口粮６５０亿斤，则早稻最低生产能力应保持在１３００亿斤水平，而春玉米、一季稻、夏玉米、晚稻、大豆和一些薯类等秋粮的最低生产能力应保持在６５００亿斤水平。２００２年我国早稻、秋粮亩产分别为６８３斤、６１６斤，相应的早稻播种面积要达到１．９亿亩，秋粮面积要达到１０．５５亿亩才能满足国家粮食安全需要。从我国粮食生产的实际情况和未来趋势看，早稻播种面积已从改革开放之初的１．８３亿亩，调减到２００２年的０.８９亿亩，今后由于城市化和工业化发展以及农业内部结构调整，早稻面积还将缩小；秋粮播种面积也面临相似的问题，尽管２００２年面积达１０．６５亿亩，产量达６５６２亿斤，尚能满足全国１０个月安全口粮消费，但今后播种面积也基本是缩小的趋势。因而粮食安全对早稻生产能力的要求应降低至满足全国１个月安全口粮，同时要求秋粮生产能力满足９个月安全口粮。由此产生的两个月安全口粮缺口只能由夏粮来弥补，而且由于１１月１日全国夏粮播种基本结束，为应对极端情况，对夏粮的要求不仅要保持生产能力，而且必须有相当２个月安全口粮的实际产量。

就一般情况而言，假设全国人口为Ｐ亿人，则全国年安全口粮为６００×Ｐ亿斤，月安全口粮为６００×Ｐ／１２亿斤。上述极端情况发生时，１１月１日国内粮食库存要达到８×（６００×Ｐ／１２）亿斤，以保障供给全体国民安全口粮至新粮收获，而且在这一时点全国应具备６００×Ｐ亿斤的粮食生产能力，使新收获的粮食能保障下一年度的全国安全口粮供应。具体到夏粮、早稻、秋粮，要求夏粮保持２×（６００×Ｐ／１２）亿斤以上的实际产量，早稻保持相当于６００×Ｐ／１２亿斤以上的生产能力，秋粮保持９×（６００×Ｐ／１２）亿斤以上的粮食生产能力，并且有３×（６００×Ｐ／１２）亿斤以上的实际产量。由上述产量和库存安排，还可推算出与粮食安全相适应的日历年度初和粮食年度初的国内粮食库存最低要求：１月１日为７×（６００×Ｐ／１２）亿斤，４月１日为４×（６００×Ｐ／１２）亿斤。

由于国内粮食库存主要由国家粮食储备（中央和地方储备）、农民和城镇居民存粮（以字母Ｆ表示）、粮食企业和用粮企业商业周转库存（以字母Ｃ表示）构成，则１１月１日、１月１日、４月１日的国家粮食储备（以字母Ｓ表示）最低应分别为８×（６００×Ｐ／１２）－Ｆ－Ｃ亿斤、６×（６００×Ｐ／１２）－Ｆ－Ｃ亿斤、３×（６００×Ｐ／１２）－Ｆ－Ｃ亿斤。

极端情况之二：国内粮食生产出现大灾荒

由于我国地域辽阔，气候多样，如果没有政治上的群发性人为因素影响，出现大幅歉收或绝收的可能性很小。建国以来粮食减产幅度最大的是１９６０年，当年粮食产量比上年下降１５．２％，而此前的１９５９年粮食产量比上年下降了１４．２％。历史上评论这一大灾荒是“三分天灾，七分人祸”。虽然现阶段我国粮食生产防灾抗灾的能力远高于“三年困难”时期，而且随着民主法制建设的推进，政局稳定和政治文明程度不可同日而语，因此再次出现粮食减产１５％以上，连续两年减产１５％左右的可能性较小。但由于农业结构调整、淡水和耕地资源制约以及国际分工的进一步深化，我国农民将更多转向生态和资源约束少而经济效益好的劳动密集型农产品生产，越来越多地退出粮食生产。国内极其有限的粮食生产如因较大自然灾害而减产，也类似于出现全国粮食颗粒无收的情况。

这一极端情况，要求国家有迅速组织国外粮食进口的应急能力和国内粮食市场高效的运销配送能力，以及必要时的行政平均分配能力。由于国内粮食颗粒无收，第一种极端情况所要求的相当于全国２个月安全口粮的夏粮实际产量和相当于全国３个月安全口粮的秋粮实际产量落空，必须从国际粮食市场采购到不低于５个月安全口粮的粮源来弥补，同时我国沿海和主要内河码头要有相应的散粮卸船能力。此外，还要求国内粮食库存布点合理，具有高效的粮食市场运销体系，以及与国家粮食安全相关的立法，以确保迅速将粮食配送到缺粮地区和缺粮居民手中。

综合上述分析，国家粮食安全可分解为以下几个方面的要求：

（一）当年实际粮食产量：夏粮产量不低于２个月全国安全口粮，秋粮产量不低于３个月全国安全口粮。

（二）粮食生产能力：全年全国粮食生产能力不低于全年全国安全口粮，其中早稻生产能力不低于１个月全国安全口粮，秋粮生产能力不低于９个月全国安全口粮。

（三）国际粮源与市场运销配送及行政平均分配能力：国际市场有满足我国５个月安全口粮消费的粮源；有将这些粮食运到我国沿海港口和主要内河码头，并及时卸船的能力；国内市场能高效地将粮食配送到缺粮地区；依据相关法律，政府平均分配粮食的行政能力和效率。

（四）主要时点的国内粮食库存：８月１日、１１月１日不低于８个月全国安全口粮； １月１日不低于６个月全国安全口粮；４月１日不低于３个月全国安全口粮。

（五）特定时点的国家粮食储备底线：８月１日、１１月１日为８×６００×Ｐ／１２－Ｃ－Ｆ亿斤，１月１日为６×６００×Ｐ／１２－Ｃ－Ｆ亿斤，４月１日为３×６００×Ｐ／１２－Ｃ－Ｆ亿斤。

以上五个方面，是国家粮食安全的最底线的要求，是必须同时满足的最起码条件。同时满足上述条件，我国就能应对粮食禁运、重大天灾等极端的突发事件，就能确保国家粮食安全。因而，可以主要从这五个方面来监测和评估国家粮食安全。需要说明的是，上述粮食安全的分析考虑了农民的口粮需求，主要是由于比较优势和国际分工，今后我国农民生产粮食以外的劳动密集型农产品的比重更大，其口粮保障要纳入国家粮食安全予以考虑。此外，在上述分析中，特定时点的国家粮食储备底线并不相同，说明年度内国家粮食储备水平可以根据农时变化而变化，只要不低于各时点的底线即可，没有必要保持不变。

三.当前我国粮食安全形势评估

２００３年年中全国人口接近１３亿人，由此推算全年全国安全口粮为７８００亿斤，月均全国安全口粮为６５０亿斤。基于对粮食安全的认识和分析框架，我们对当前我国粮食安全状况初步评估如下：

（一）当年粮食实际产量满足粮食安全需要。２００３年夏粮产量为１９２４亿斤，是２个月全国安全口粮的１４８％；秋粮因灾减产较多，但产量仍可保持在６０００亿斤以上，是３个月全国安全口粮的３倍以上。

（二）粮食生产能力基本符合粮食安全的要求。1990年代中后期，我国粮食生产能力达到１万亿斤。根据近几年全国实际粮食产量，尽管今年因播种面积减少，粮食产量将低于９０００亿斤，但目前我国粮食生产能力应在９０００亿斤以上，至少相当于全年全国安全口粮的１１５．６％。由于南方产区连年调减早稻面积用于发展油菜籽生产，早稻播种面积已由改革开放之初的１．８３亿亩，减至目前的０.８４亿亩；与此同时，油菜籽面积由０.３９亿亩发展到１．１亿亩。一般而言，油菜籽生产并不破坏耕地的早稻生产能力，南方大部分播种油菜籽的耕地可以较快地转入早稻生产。因此，我国有早稻生产能力的耕地面积至少在１亿亩以上，生产能力在６８０亿斤以上，至少相当于目前全国月安全口粮的１０４．６％。秋粮产量１９９８年超过７０００亿斤，２００２年产量为６５６２亿斤，今年秋粮产量可能进一步减少，但其生产能力在６５００亿斤左右，相当于９个月全国安全口粮的１１１．１％。

（三）市场运销配送和行政平均分配能力基本达到要求，国际粮源存在问题。２００２年沿海主要港口货物吞吐量已达１６６６２８万吨，月吞吐量１３８８５．７万吨，而全国月安全口粮为６５０亿斤（３２５０万吨），不及港口吞吐量的１／４，加上我国粮食装卸机械制造业竞争力较强，粮食卸船能力不成问题。１９９８年以来，国家利用国债资金新建了１０００多亿斤粮食储备库，全国粮食仓储布局得到优化，加上中央储备粮垂直管理体系基本建成，国内粮食批发市场和期货市场进一步发育，以及粮食流通体制不断推进，粮食经营多元主体竞争格局逐步形成，国内粮食运销配送能力基本达到国家粮食安全的要求。我国有共产党的坚强领导和社会主义制度的政治优势，具备较强的保证国家粮食安全所需的行政平均分配能力。值得担心的是国际粮源。

目前我国５个月的安全口粮为３２５０亿斤（１．６２５亿吨），国际谷物贸易量约为２．２亿吨，积压的谷物库存在１亿吨左右。如果我国紧急进口５个月安全口粮，将占国际谷物贸易量和积压库存总量的一半，组织进口的难度大，而且极易导致国际谷物价格飞涨，其他国家粮食供应受到影响。

（四）粮食库存超过粮食安全需要。各时点的全国粮食库存，包括国有粮食库存、农民存粮、用粮企业存粮和城镇居民存粮，均超过国家粮食安全的需要。

（五）国家储备相对充实。各时点的国家粮食储备远远超过粮食安全的需要。

四.国家粮食安全中长期展望

按照相同的方法，我们可以对２００５年、２０１０年、２０２０年和２０５０年国家粮食安全作出轮廓性的展望。据有关部门预计，我国２００５年人口在１３．３亿以内，２０１０年在１４亿以内，２０２０年在１５亿以内，２０５０年在１６亿以内。由此可推算上述年份的全国年（月）安全口粮为：７９８０亿斤（６６５亿斤）、８４００亿斤（７００亿斤）、９０００亿斤（７５０亿斤）、９６００亿斤（８００亿斤），并可得出如下表所示的对应年份国家粮食安全的大致要求。

从国内粮食生产的现状和发展趋势分析，虽然目前夏粮实际产量在１９００亿斤左右，但由于夏粮主要是小麦，正常情况下竞争不过国外小麦，今后实际产量下降的可能性很大，要保证各年份的实际产量，还要采取一些保护农民生产积极性的政策措施。早稻要保持８００亿斤的生产能力，要求早稻产区有近１．２亿亩耕地可以迅速转入早稻生产。由于这些地区人口较多，今后工业化、城镇化占用稻田的趋势不容回避，能否保持国家粮食安全所要求的早稻生产能力，还要作大量的工作。目前，秋粮产量６０００多亿斤，其中一季稻和晚稻实际产量在３４００亿斤左右，受国外冲击较小，估计今后保持２４００亿斤的秋粮产量问题不大。但秋粮生产能力要在２０２０年、２０５０年分别达到６７５０亿斤和７２００亿斤以上，对应的能迅速转入秋粮生产的耕地面积至少需要１１亿亩和１２亿亩，目前一部分不生产秋粮的耕地届时也要转入秋粮生产，粮田养护的任务十分艰巨。

国际粮源问题仍然非常突出。２０５０年，按国家粮食安全的要求，我国需要４０００亿斤国际粮源，这相当于目前全部国际粮食贸易量。如果全球耕地和淡水资源得不到有效保护，中国粮食安全问题将演变为世界粮食安全问题。

适应国家粮食安全的需要，各年份在不同时点的国内粮食库存是变动的，８月１日、１１月１日的库存水平最高，４月１日及其他时点库存较低。８月到１１月是粮食集中收获的时期，农民存粮较多，库存较高，粮食企业库存压力不会很大；４月至７月属青黄不接时期，农民、企业库存保持低水平，并逐月降低，这些都符合我国粮食生产的时间特点。但问题是２０２０年、２０５０年我国农民数量特别是种粮农民数量肯定大幅减少，届时高位粮食库存将主要由粮食企业承担，若无法律强制，企业一般不会承担。如果这样，国家粮食安全对国内粮食库存的要求将主要由国家储备来满足，国家财政将不堪重负。

五.有关政策建议

我国当前粮食安全状况良好，但今后的安全形势总体趋于严峻。这要求我们居安思危，未雨绸缪，从国家和民族的根本利益出发，以一个负责任大国的态度，充分估计今后的困难和严峻形势，有针对性地采取政策措施，建立健全能有效应对各种极端突发事件冲击的国家粮食安全体系。

１．加快国家粮食安全立法。要将国家粮食安全涉及的主要和关键方面，用法律手段加以规范和约束，保障政府、企业和公民依法行使国家粮食安全的权利和义务。

２．建立国家粮食安全动态监控与评估预警体系。借鉴国际经验，组织有关专家开展深入研究，使国家粮食安全成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系。

３．建立全社会粮食库存报告和调查制度。随着粮食流通体制的市场化改革，粮食流通主体多元化，国家必须要求经销和使用粮食的企业定期如实报告粮食库存情况，并将保持必要周转库存作为粮食批发零售市场准入的重要条件。同时加强农民存粮、城镇居民存粮调查制度建设。

４．建立健全粮食生产能力保护和建设的政策体系。结合粮食生产实践，组织有关专家开展粮食生产能力关键因素的研究；严格耕地管理，保证基本农田的数量和质量；将目前正在试点的粮食直接补贴与农民对耕地的粮食生产能力养护联系起来；增加对中低产田改造的财政投入；结合农村税费改革试点，加大耕地普查和耕地粮食生产能力检查的工作力度；鼓励节约用水，发展节水灌溉，提高灌溉保证系数，保护和改善农田水利设施；研究在国家储备中建立一定规模种子储备的必要性。

５．建立预防和消除突发极端情况的政策体系。推行粮食进口多元化政策，防止出现对特定国家的粮食进口依赖；创造条件形成稳固的海外粮食生产基地；在国际法基础上，与主要粮食出口国达成协议，稳定供需关系；进一步加强海空军事力量，增强反禁运反封锁的能力。加强粮食生产防灾减灾体系建设；发展粮食以外的植物性食品生产，建设人工草场，发展草食畜牧业，弱化粮食生产的季节约束，增强其他食品对粮食的替代作用。

６．积极开展粮食安全的国际合作。世界粮食安全不一定是中国粮食安全，但作为世界第一人口大国，中国粮食安全肯定是世界粮食安全，中国粮食安全要立足国内，要有自己养活自己的决心和行动，但也需要通过稳定地进口粮食来稳定国际粮源，通过促进世界粮食安全来巩固本国粮食安全，要更广泛地参与世界粮食安全事务，倡导世界各国共同保护粮食生产能力，加强粮食安全合作，推进粮食安全的国际立法。

（作者单位：国家发展与改革委员会国民经济综合司）