试论国家土地储备对土地市场的影响

摘要:建国以来,我国的经济体制经历了由计划经济向市场经济转轨的过程,在这一过程中,土地作为一项重要的生产资料,其配置体制也随着改革的浪潮而发生着变化:形成于计划经济时代的土地划拨,无期限无偿的土地配置制度,由于日渐不能适应市场经济下的城市经济与房地产经济的发展,其不适应性日渐显现,因此,研究、了解国家土地储备的功能与作用,对于形成完备有序的土地市场,控制房产市场过快过热上涨,遏制通货膨胀,有着积极的意义。

关键词:土地储备;土地市场;供需关系

中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-08-0055-2

1 土地储备的定义与土地储备制度的由来

1.1 土地储备的定义

土地储备,是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

1.2 土地储备制度的由来

建国以来,我国的经济体制经历了由计划经济向市场经济转轨的过程,在这一过程中,土地作为一项重要的生产资料,其配置体制也随着改革的浪潮而发生着变化:形成于计划经济时代的土地划拨,无期限无偿的土地配置制度,由于日渐不能适应市场经济下的城市经济与房地产经济的发展,其不适应性日渐显现,逐渐滞后,由此引发的社会矛盾不断增多,而伴随经济的增长,城市的发展必然会进一步加大土地供应的压力,如果不能采取有效的措施,压力增大到一定程度必将影响城市经济的发展,因此,研究,了解国家土地储备的功能与作用,对于形成完备有序的土地市场,控制房产市场过快过热上涨,遏制通货膨胀,有着积极的意义,同时也要注意到,我国正处在转型期中,在高速发展的经济面前,制度的建设工作有待完善。

2 土地储备制度对国民经济发展的作用

土地储备制度对国民经济的发展有着以下几方面的积极作用:

2.1 打破市场垄断局面

由于工业化,城市化的进程不断加速,城市的土地聚焦作用非常明显,同时,越来越多的外来务工者选择在城市长期居住就业而非临时性就业,城市人口的增长与工业用地需求的增长叠加在一起,加剧了城市用地的紧张状况,凸显了城市用地的稀缺性。在城市土地市场上,由于土地自身的属性,不同位置的土地无法置换,因此土地作为一种生产要素无法自由流动,土地市场无法进入市场完全竞争状态,再加上土地市场进入门槛高,极易产生垄断性经营和区域性寡头竞争模式。因此,采用国家土地储备制度来管理建设用地与住房用地,能够更加有效的调制土地市场的供需关系,使得整体建设布局能够按照国家和地区政府的规划来进行,从战略层面满足国家需求,从民生需求层面满足人民群众的生存需求。实现土地有序供给,使用目标明确。

2.2 维护生态平衡

土地除了居住和工业用途以外,还有着承载自然生态环境的作用,是自然生态系统的构建组成部分,由于土地的不可移动性,每一块土地的使用,不仅将影响土地上的经济活动与生态活动,更是可以将这些活动的影响力放大到周边区域,从而产生巨大的社会后果。而从经济的外部性原理我们可以得知,如果对土地这种具有外部效应的商品不进行宏观调控,单纯依靠市场行为进行调节,就必将破坏土地的公共属性,出现市场失灵现象。因此,为了使土地作用得到有效发挥,同时实现生态效益与经济效益最大化,就必须要由国家为主体,来收储土地,对土地的规划使用进行干预、监督和调控,制定相应的土地管理制度和措施,实现土地资源的高效配置。

2.3 提高土地使用效率

一座现代化的大型城市将不再是过去简单的城市中心幅射模式,而是通过多个分中心,进行价值幅射,形成共振的发展模式。因此,在城市的不同地区,不同位置,土地就具备了不同的价值,其市场价值表示出来的价格也不同。为了高效的使用土地资源,需要将高收益产业集中在高价值土地区域,形成区域化产业集中,并有序的在其中配置居民的住宅用地及各项正常生活设施用地,这就需要通过国家储备土地,对土地进行规划使用,形成合理的城市用地结构,提升土地的使用效率。

2.4 提升土地价值

城市规划工作是设定城市的发展战略目标,划分城市的功能区域,并就此对城市的土地配置与功能布局进行设计,城市基础建设的规划等一系列工作的总称,通过对城市建设的规划,对土地的价值产生影响,这主要表现在以下三个方面:一是城市的战略目标定位对土地价值产生影响。一座城市的三大产业关系调整,将对城市的用地规划产生巨大的影响,一座以工业为主的城市与一座以农业为主的城市,其外来务工人口数量不可同日而语,这样对于土地的需求量也大有不同,这样不同功能、不同规模的城市,其土地需求程度也会不同。二是城市的功能分区对于土地的价值的影响作用。在城市规划中将城市的土地划分为不同的功能区域,不同的功能区域的土地价值则会有所不同,通常来说,商业用地价格最高,住宅用地其次,工业用地最低。三是配套设施的完善程度将影响土地的价值。各类配套措施,如水电设施、网络通信装置、道路下水等,其完备程度高低对于居住用地和商业用地将直接影响土地的价格,城市规划通过对配套设施的投入,针对不同功能城区进入差异化投入,从而有序提升土地价值,实现阶梯配置。要实现这样的目标,必须要由国家为主体,来进行土地储备,从而实现对土地有效的、有计划性的收储开发工作,确保提升土地价值。

3 完善我国土地储备工作的建议

国家土地储备制度已推进了多年,取得了很大的工作成效,为我国城市建设做出了巨大贡献,然而仍需不断完善,为城市建设作出更大的贡献,以下是笔者个人的一些建议。

3.1 合理供应土地,科学制定计划

当前,国家土地储备制度推行已有多年,相关经验及资金都有所积累。然而,土地储备工作首先要明确其工作的首要目标,以国家为主体进行储备,必须兼顾宏观调控与市场经济两个方面的因素,一方面,要确保土地有效供应,满足市场需求,要有充足的土地储备,以达到调控土地市场的目标;另一方面土地储备过量,则会引进资金周转问题,加大土地储备成本。从成本上来分析,土地成本分为收储成本与整理成本两部分,如果单纯的从市场角度来分析,就应当使成本最低而使收益最大化,然而国家土地储备必须以公共福利为首要目标,兼顾经济效益,所以采取成本最小化收益最大化的策略是行不通的,必须在多重目标约束下寻求合理的土地储备,有计划的向市场进行供应。

3.2 加强部门间协调,促进市场良性增长

土地储备工作牵涉到多个部门,包括规划、建委、计委、房管、财政、交通等多个政府部门,如何理顺这些部门关系,是土地储备工作顺利开展的前提条件。此外,不仅上述这些政府部门要协调好,土地机构自身也需要加强协调工作,比如说,完善土地储备机构与土地管理部门的协调工作等,例如,在杭州地区,政府成立土地储备委员会和土地储备中心二级管理机构,国土资源局作为土地储备中心的业务指导单位,土地储备委员会为决策机构。通过理顺政府部门间的工作权限与职责问题,提升土地储备工作的效率,有利于加快城市化进程,维护土地市场健康发展。

参考文献

[1] 周治平,陈章喜.城市土地经济运营[M].广东高等教育出版社,1990.

[2] 贾生华,张宏斌.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究,2001,(3).

[3] 余珍明,杨钢桥.建立土地储备制度完善城市土地市场[J].城市开发,2002,(3).

[4] 石成球.关于我国城市土地利用问题的思考[J].城市规划,2000,(2).

[5] 董柯.国家干预下的市场经济――中国城市土地利用的可持续发展之路[J].城市规划,2000,(2).

[6] 宫玉泉.土地储备制度的功能定位[J].中国土地, 2006,(1).

[7] 郑华.中国房地产政策研究[M].北京:电子工业出版社, 2004.

作者简介:茹海东(1971-),男,河北宣化人,河北省张家口市国土资源局宣化分局,助理工程师,研究方向:土地储备。