养老金制度改革

2019-07-07 版权声明 举报文章

一、我国养老金制度运行的主要矛盾

养老保障制度是社会保障体系的核心内容,也是关系经济发展与社会稳定的基础性制度。因此,我国养老保障基本目标模式选择需要认真考虑未来一定时期内经济社会发展的现实要求。主要包括:其一,我国是一个人口众多的发展中国家,经济发展水平较低,城乡二元结构明显,并且存在一定比例的贫困人口。因此,我国养老保障目标只能是低水平、广覆盖的基本保障,确保大多数人的养老安全,这是社会稳定的现实需要,也是社会发展的重要目标。其二,推进经济增长,提高经济效率,是当前及今后相当长时期内国家发展的中心任务,因此,养老保障制度不仅需要作为一种社会稳定器来发挥作用,而且应当具备有利于经济增长的激励功能。其三,目前我国正在向社会主义市场经济的新体制迈进,在养老保障制度的设计上,更加需要注意区分政府和市场的功能,科学定位政府职能,充分考虑发挥市场机制的作用,努力减少不必要的政治风险。其四,目前我国仍然处于深化经济体制改革的重要时期,发展多种所有制经济和国有经济战略调整成为主要内容。下一步,养老保障制度改革与其他方面改革之间应当能够相互协调,互相促进,应当不仅有助于减轻国有企业过重的负担,而且有利于不同所有制企业之间的平等竞争。

分析当前养老金制度改革面临困境的原因,主要是我国经济整体运行效率不高。主要表现为:首先,在市场经济发展早期,通过迅速增加人口和资本要素扩大产出的粗放式方式往往成为经济增长的主流,人均生产效率容易被忽视。但是,养老问题是针对个人的,主要关注人均指标;一个人创造财富,需要与一生的消耗相匹配。这种经济快速扩张与人均产能不足的矛盾,是我国将长期受到养老金问题侵扰的重要原因。其次,我国经济增长成本较高,包括资源使用效率低下、浪费现象严重、交易成本很高。在这种条件下,居民现金收入和能够用于养老的其它资金来源受到挤压,从而造成社会养老金资源不足。另外,我国经济整体运行效率不高还体现在我国养老金问题浮出水面的时间相对较晚。在人口老龄化到来之前劳动年龄人口迅速扩张时期,政府资金相对宽裕带有一定的虚假成分,部分掩盖了经济整体低效率。

综上所述,在未来相当长的一段时期内,我国养老金制度运行面临的主要矛盾将是养老保障供给能力将不能满足实际需求。这种变化了的形势与矛盾为下一步改革在客观上规定了自己的根本任务,即首要的不是选择何种制度模式最优,而是何种制度模式安排更能够确保国家安全顺利地渡过人口老龄化高峰。

二、完全积累制不应成为我国养老保障筹资模式转轨目标

在市场经济体制下,市场竞争本身将导致家庭及个人责任承受能力弱化,市场机制“失灵”正是社会化的保障机制产生的基础。从根本要求看,社会养老保障体系建立的目的本身就是保障社会成员以合理收入安度晚年。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制完全取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、养老保障基金完全资本化的极端,则将失去社会保障的本源意义及其内生的责任共担、互助互济机制,这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件,而且还隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险,必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决。从国际范围来看,虽然养老保险改革可以通过适度扩张个人责任来减轻政府责任、通过部分保障领域或部分保障环节私有化来促使运行效率提高,但如果走向个人负责的极端或将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控,这可能有违社会发展进步的潮流。

三、部分积累制应当成为当前我国养老保障筹资模式过渡性目标

从历史上看,现收现付制主流地位的形成与老年社会保障发展过程中人口结构的特点存在很密切的关系,这表明人口年龄结构与养老筹资模式选择存在内在的关系。从老年社会保障的角度看,对人口年龄结构的关注,主要是看老年人口与劳动年龄人口的比例,它反映劳动年龄人口的负担,也反映着两个年龄群体的利益关系。应当看到,人口老龄化对现收现付制形成了较大的冲击,人口年龄结构突变是促使养老保障私有化在全球范围迅速扩张的重要原因。在人口老龄化阶段,我国适当采取部分积累制,充分发挥两种制度模式的相对优势,合理化解老龄化和历史债务问题。从这一点能够推断,“统账结合”模式将成为我国传统现收现付模式的过渡形态。讨论静态老龄社会的老年社会保障,其意义在于把思考的时间线索放得更长远一些,从长期的发展方向把握老年社会保障所应采用的筹资模式。在人口发展的第三阶段,我国将在本世纪中叶后进入静态老龄社会,主要特点是劳动人口赡养率将保持较低的水平。在静态老龄社会中,比较两种筹资模式,现收现付制并没有明显的缺点,相反表现出一定的优点。其中,现收现付制受到最为严厉的质疑是可能出现支付危机,但这主要是人口老龄化动态过程中存在的问题。在进入静态老龄社会后,在待遇水平一定的情况下,养老保障支出、缴费率将逐步稳定,不会出现入不敷出的情况。现收现付制的另一个缺点是增加从业人员负担。实际上,在年轻型人口结构下,现收现付筹资模式负担率小于积累制。即使在静态老龄社会中,主要应当通过提升社会经济效率、平衡老年人与劳动人口利益关系来解决,而不能依赖于制度模式调整。另外,现收现付制抗资金风险能力强、制度确定性大、社会稳定性强,更加有利于化解社会矛盾、平衡利益关系。从未来发展看,我国将长期处于经济社会发展的初级阶段,地区之间、城乡之间、行业之间发展不平衡的矛盾将在相当长的时间内存在,尤其是在社会赡养率降低的条件下,更加应当发挥现收现付制的调节收入、平衡资金的优点,按照低水平、广覆盖的方向设计安排养老保障制度。对于个人积累制的积极作用,可以随着社会养老保障意识、投资理财能力的提高,由社会居民根据自身能力和实际需要做出合理安排。

四、当前养老保障模式转轨时机不成熟

从国际实践来看,随着市场经济不断深化,我国养老保障筹资模式多元化成为一种必然趋势。但是,何时进行现收现付制体系向混合体系的转轨,关键要看宏观经济运行状态。就目前我国宏观经济运行状态来看,宏观经济有效需求不足可能将在相当长的时期内存在,居民消费倾向不高。在这样的宏观背景下,加速养老体系转轨将可能对宏观经济带来一定的负面影响。

建国以后,我国出于尽快恢复国民经济的需要,实行了过度投资建设的发展战略,在客观上造成本应与经济建设水平相适应的社会保障体系未能得到合理有效建设,从而积累了大量的历史隐性欠债。当前,实现养老保障当期收支平衡尚且存在一定的困难,如果进行模式转轨将面临更大资金不足的压力。在这种形势下,强行推进模式转轨可能加剧资金偏紧的矛盾,一方面个人账户积累一定资金,另一方面当期养老保障收支严重不平衡,这实际上在某种程度提前激化了历史储蓄积累提取不足问题,容易造成更为不利的集中偿付困难,甚至危及经济发展和社会稳定。因此,当前更为紧要的是仍然必须采取稳步渐进的调整步骤,进一步发挥政府主体作用,在确保养老保障体系平稳运行的基础上,通过尽快积累储蓄保障资金,有计划地逐步化解保险基金不足的风险。

从现实条件看,我国养老保障体系面临的困难主要是两个方面,一个是传统“现收现付”制的历史欠账数量庞大,另一个是未来人口老龄化压力大。其中,前者需要以国家财政为主体逐步消化处理,后者更多需要合理选择制度安排来解决。因此,当前我国养老保障筹资模式应当重点考虑处理好历史与未来的关系。未来相当长的一段时期是我国养老保障发展的特殊时期,将主要处于消化沉重历史包袱和应对人口老龄化的双重压力之下。这种形势更加需要国家集中统筹、合理配置社会养老资源,实现我国养老保障体系稳健运行、顺利渡过特殊时期,其中,当前应当切实抓好两个根本着力点,一是筹资问题,即解决资金来源问题;二是管理问题,即提高系统运行效率。

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