民诉法“亮剑”

2007年6月24日，民事诉讼法修正案草案正式提交全国人大常委会初审。修正案草案主要针对民众反映强烈的“申诉难”和“执行难”问题，对民事诉讼法中的审判监督程序和执行程序作出修改。8月底，修正案草案再次提交全国人大常委会审议。

2007年6月24日，传闻已久的民事诉讼法修正案草案正式提交全国人大常委会初审。与外界猜测有所不同的是，此次修法并非是伤筋动骨式的“大修”，而是着力破解公众最为不满、亦是最为顽固的“申诉难”和“执行难”。这种集中火力、直刺要害的修法策略，不由地让人联想起一部流行的电视剧剧名――《亮剑》！

两大难，难倒中国司法

所谓申诉，通常是指当事人向人民法院申请再审。在我国民事、刑事、行政三大诉讼法中，均设置了再审程序，它是指对确有错误的发生法律效力的判决、裁定依法重新审理的一种特别程序，也称审判监督程序。再审的本意是监督司法公正、补救司法错误，但在司法实践中愈演愈烈的“申诉难”现象，却使其效用大打折扣。

有统计显示，2006年，全国各级法院共受理当事人申请再审案件227002件，法院决定再审48214件，改判15568件。其中，民事再审案件占再审案件总数的90％以上。这表明，经过再审的案件，约有三分之一是原来判错了，百姓申诉有理！有分析人士认为，这22万多件仅仅是法院立案的，至于法院不予立案的申诉，根本无法统计。

媒体披露的一起典型案件是，科技专家李文峰为了不幸脑瘫的孙子，将安徽省立医院告上法庭，历经一审、二审、申诉、最高检抗诉、法院再审、执行等所有司法程序，耗时11年才了结此案。为此，享受国务院政府特殊津贴的李文峰在59岁那年放弃了自己的事业，转而自学法律与医学。

与“申诉难”相比，“执行难”是一个“知名度”更高的司法顽疾。1986年以前，法院生效法律文书的自动履行率高达70%，之后逐年下降。10年过后的1996年，又一个70%出现了，不过这一回变成了债权人的申请执行率上升至70%以上。自上世纪90年代起日益加剧的“执行难”，一“难”就是近20年，逐渐演变成一个严重的社会问题。

2006年的统计表明，各级人民法院受理申请执行的民事案件为213万件，法院发出执行通知后履行义务的为71万件，采取强制措施执行的为46万件。这意味着，有一半左右的“法律白条”最终难以兑现。

当“法律白条”越积越多，终于发生了在街头贱卖判决书的荒唐一幕，而民间讨债公司等私力救济的“生意”也日渐走红，一些绝望的当事人甚至求助于“黑道大哥”，由受害者渐渐蜕变为违法者。对于这些严重伤害法律公信力和司法权威性的尴尬乱象，有人直言不讳地指出：“这是正义之羞，司法之耻！”

“申诉难”、“执行难”引发了社会的普遍不满。在网上搜索，有关“申诉难”、“执行难”的信息如汗牛充栋，其中两篇网文的标题极具黑色幽默，一篇标题是《申诉难！难于上青天》，另一篇更绝――《执行难，再活五百年》。

这些强烈的社会情绪，必然投射进民意机关。据统计，十届全国人大组成以来，全国人大代表联名提出了90件修改民事诉讼法的议案，其中，就有57件要求解决“申诉难”和“执行难”。社会呼声和代表议案的不懈推动，促使民诉法修改列入了十届全国人大常委会立法规划和今年的立法计划，并于今年6月底正式浮出水面。

让百姓告状有门

从制度层面追问，现行民诉法仅仅规定了5项再审事由，由于过于原则，一些法官常常以“不符法定事由”为借口，将申诉案拒之门外，而许多理应及时了结的案件也因此陷入了缠诉陷阱，令司法资源不堪重负。

事实上，再审事由进一步“精细化”，一直是近年来司法改革的热门话题。这一改革理念也反映在此次民诉法修改中。民诉法修正案草案（以下简称“草案”）将再审事由从5项具体化为16项，当事人申请只要符合其中一项，法院就应当再审。

普通百姓之所以“申诉难”，另一个重要原因是再审程序的设计不够透明、合理。当事人申请再审后，法院应在多长期限内审查，现行民诉法并未做出回答。这就意味着，法院“有权”无限期地搁置当事人的再审申请。此外，尽管现行民诉法规定，当事人申请再审，既可以向原审人民法院提出，也可以向上一级人民法院提出。但在实际操作中，申请再审的案件，必须先向原审法院提出申诉，拿到原审法院的驳回申诉裁定后，才能够向上一级法院申诉。而申诉案的处理又没有期限，所以案子往往彻底卡死在原审法院。

一位北京律师回忆说，3年多前，她的一起经济纠纷案在A省一审、二审均败诉，由于认为判决明显不公，当事人委托她提起申诉。按照通行的“规矩”，她只能先向二审法院递交了再审申请。此后两年里，她不断跑腿、不断催问，法院方面却既不启动再审，也不驳回申请。该律师终于意识到，如果再这样拖下去，案子就可能在A省永远无声无息。无奈之下，她只好设法让案子再“活起来”。该律师费尽口舌，甚至找朋友疏通，终于在不久前“如愿以偿”，拿到了驳回申诉裁定书。“别人申诉都是为了翻案，我却‘恳求’法院驳回申请，这样的事自己想想都觉得荒诞。但不这样行吗？这样做，至少多一次机会，可以拿着驳回裁定再找上一级法院申诉，否则连这样的生路也可能被彻底堵死了。”这位律师感叹。

令人欣慰的是，造成“申诉难”的制度性困境，可能很快就会有所改善。民诉法修正案草案删除了向原审法院申请再审的原有规定，明确规定当事人申请再审应当向上一级人民法院提出。同时，草案还明确了再审案件的审查期限，要求人民法院自收到再审申请书之日起3个月内进行审查。

有识之士认为，申诉案不再回到原审法院，这等于是拆除了申诉的第一道关卡。要求法院在规定时限给予答复，许多申诉案就能避免石沉大海的命运。这些规定有利于老百姓告状有门，也有利于重建社会对司法的信心。

以制度之矛冲破执行之难

“特殊主体难碰、被执行人难寻、被执行财产难找、找到财产难动、协助单位难求、抗拒执行难究。”这是法院执行人员对“执行难”的经典总结。

从被执行人角度而言，有些确实已经无财产可供执行，法院称之为“执行不能”。但更多的是毫无诚信的“老赖”。有的人为了转移、隐匿财产，搞假破产、假离婚，还有公款私存、公车私挂等等，总之什么欺骗招数都用，甚至威胁要上吊、自焚，这常常使执行工作陷于困境。

为了加大执行力度，民诉法修正案草案增加了即时执行、财产报告制度、限制出境、征信记录、提高罚款等5项执行措施，几乎都源自司法实践的探索。

不过，仅仅完善针对被执行人的执行措施，远远不能解决问题。“执行难”的另一个重要根源，来自法院的执行不力、执行不规范甚至是执行腐败。

近期曝光的一个极端案例是，山西省曲沃县农民张志祥为了要回一笔6万多元的执行款，在长达14年的时间里，不断向法官请客送礼，为寻找欠债人又跑了40多趟。结果，张志祥不仅没有要回一分钱，还倒贴了7万多元。

导致“执行难”的种种缘由中，最为声名狼藉的还数地方和部门保护主义。一些地方党委、政府或将一些企业列入“重点保护名单”，或动辄召开“案件协调会”，令法院执行寸步难行。许多法院执行人员因此流传着一种内部说法：“本地案件不愿去执行，外地案件不敢去执行。”

颇能说明“执行困境”的是近期披露的一起典型事件。今年1月，湖南省新邵县法院3名法官到南方某市执行一笔债务，该市一名副市长率领20多名警察迅速赶到现场，警告信用社工作人员“谁划款，谁丢饭碗”，强行阻止法官扣划存款，甚至威胁要拘留3名法官。无计可施的3名湖南法官，只得跑到当地人大求助，引出了“法官上访”的奇闻。

为了破解地方保护主义等司法顽疾，法院系统不断推行各种措施，中央高层也为此下发红头文件。但专家们普遍认为，要根治“执行难”，还得诉诸制度理性，真正建立起司法权威。

而民诉法的修改就是改进制度理性的一次努力。比如，为了规范执行行为，草案规定当事人、利害关系人可以对违法执行行为提出异议；再比如，为了破除地方、部门保护主义，草案规定超过6个月未能执行的案件，可以向上级法院申请由其他人民法院执行；此外，为了有利于当事人行使权利、履行债务，草案将申请执行的期限，统一延长至3年。

试图破解“执行难”的种种修法设计，赢得了相当多的赞赏，但也出现了一个最大的疑问：造成“执行难”的一大原因是法院执行不力，而目前的草案并没有针对法院的监督机制或问责机制。在全国人大常委会审议草案的过程中，不少与会者呼吁，应当将检察院的监督权从审判环节延伸至执行环节，以纠察执行不力、“执行腐败”等现象。

民诉修法，“小修”还是“大修”？

“申诉难”固然反映了一种普遍的社会情绪，但问题的另一面是，由于申请再审的次数缺乏必要的限制，不少案件陷入了不断申诉、不断再审的恶性循环，这种“终审不终，再审无限”的局面，动摇了司法的既判力，也损害了司法的权威性。

近年来，许多法学学者都建议，应当在现行的两审终审制的基础上，设立有限的三审制，对适用法律错误、重大复杂或新类型案件，可以上诉到第三审，以提高审判质量。在此前提下，应当对申请再审的次数、条件等加以必要的限制，防止再审启动过多或异变成事实上的“三审”，使再审真正回归救济程序的本位。但令学者们颇为失望的是，此次民诉法修改并未涉及这些改革设想。

对于破解“执行难”以及执行程序的改革，法学界同样有着不同的思路。一种主流观点是，执行制度应当单独制定民事执行法或强制执行法，而不应当在民诉法中“小打小闹”地修改。此外，“执行难”并非一个单纯的法律问题，而是一个涉及诸多深层次矛盾的社会问题。最为典型的莫过于“执行难”中的地方保护主义，在现行体制下，法院经费、人员任免都由地方掌控，必然滋生出司法地方化的倾向。因此，要打破地方保护主义，必须从根本上改革现在的司法管理体制，民诉法不可能也不应当承担这样的任务。

民诉修法另一个不容回避的争议焦点是，民诉法究竟应该“小修”还是“大修”？诞生于1991年的现行民诉法施行16年来，民事诉讼领域发生了翻天覆地的变迁，由于法律一直没有修订，最高院只好不断出台司法解释等等，这固然解了司法实践的燃眉之急，但是大量司法解释、司法改革措施也将民诉法日益肢解、淹没，法学界对此有一个形象说法――民诉法已经支离破碎。

在此背景下，学界与社会普遍期望，应当全面改造民诉法。有消息称，民诉法修改进入审议程序前，立法机关已收到4份有关民诉法修改的专家建议稿。然而，此次民诉法修改最终采取了集中解决“申诉难”、“执行难”的“小修”策略，法学界雄心勃勃的“大修”方案却出人意料地搁浅，这令不少法学学者颇为失望。

尽管“小修”策略出自立法机关的具体考量，但学界提供的种种“大修”设想，已经触及了民诉实践中诸多不可回避的现实难题，除了前文已经提及的三审终审制、民事执行单独立法等改革思路外，民诉修法的主要议题还有：在民事诉讼日益增多，甚至出现“诉讼爆炸”的态势下，如何使一些案件适用更为简易的程序？随着环境污染、国有资产流失等侵犯公共利益的现象日益突出，如何设计出完善的公益诉讼制度？在构建和谐社会的背景下，如何使诉讼与调解合理对接，真正发挥调解制度的功能？面对百姓告状难的现状，如何用立案登记制取代立案审查制，全面降低和受理的门槛？针对民事诉讼中证人出庭率低、伪证流行等弊端，如何改革现行的证据制度？等等。

事实上，立法机关有关人士已明确表示：对于其他修改建议，“拟继续调研，征求意见，待条件成熟及时修改，不断完善民事诉讼制度。”从某种程度而言，眼下便宜行事的“小修”，也是为将来脱胎换骨的“大修”投石问路，这种充满现实主义色彩的修法选择，使我们在迎接当下修法成果的同时，也有理由对民诉法的明天充满期待。