创新财税促进区域经济发展协调浅析论文

论文关键词：财税政策区域经济协调

论文摘要：区域经济的协调发展不仅是一个重大的经济问题，而且还是一个重大的政治和社会问题。财税政策在我国区域经济建设的不同时期都发挥了重要的作用，目前由于我国财税政策方面的缺陷，如分税制、税收优惠、财政转移支付制度的不完善，阻碍了区域经济的协调发展，因此要求我们合理选择和创新财税政策，促进区域经济协调发展。

区域经济发展不平衡是各国在经济发展过程中，特别是经济转型或经济起飞时期都要面临的一个难题。同样，这个难题也困扰着以构建和谐社会为目标的中国。党的十六届六中全会提出，要“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展”。我国“十一五”规划纲要中也明确指出，要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。因此，在目前以及今后一个较长时期，抑制地区经济发展差距扩大趋势，逐步缩小东中西部地区居民之间的社会福利水平差距，促进区域经济协调发展，是我国经济社会发展面临的重大任务，也是制定区域协调发展战略的基本出发点。

一、区域经济协调发展需要财税政策扶持

在经济全球化条件下，区域经济协调发展要求做到促进国家总体发展目标的实现、逐步缩小地区之间居民生活福利水平的差距、消除地区壁垒、建立全国统一市场、形成合理的分工布局、加强区域经济发展之间的协作。国内外的研究表明，主要可以通过市场和政府这两个途径来协调区域发展。当然，市场这只“看不见的手”的协调是基础，而政府这只“看得见的手”的协调是补充，它以市场协调为对象，弥补市场失灵。区域经济发展不平衡不仅是由于自然、历史等原因所造成的，同时也是因为市场机制缺陷所引起的，而市场本身并不能有效解决经济发展过程中所带来的区域之间经济的巨大差距，这就必须要由政府采取相关措施，来纠正市场机制所造成的国民经济空间结构的某些缺陷，以达到经济增长和区域经济协调发展的目标。

作为宏观经济政策调节杠杆之一的财税政策，历来是各国政府作用于经济的重要手段，它不仅起到自动调节和“熨平”经济的作用，而且对经济结构的转变、区域经济的协调发展具有重要的意义。财税政策是通过价格传导机制，投资、消费、国际贸易，公共品的供给三个方面来影响经济主体的决策行为，引导资源市场、要素市场、产品市场的重新调整，保持发达地区经济持续稳定地增长，促进落后地区经济的发展，从而实现各地区经济协调发展。

在促进区域经济协调发展的过程中，财税政策可以通过以下途径来干预经济：政府直接投资或运用财税政策引导私人资本流向落后地区公共产品领域，为落后地区经济发展提供更多的公共产品，逐步实现这些地区与其他地区之间公共服务水平均等化；利用财政工具对市场需求进行直接启动，如通过政府采购从产品市场上直接启动落后区域的需求，促进整体经济的区域结构性转换；通过调整产业政策，限制某些产业的区域进入或促进某些产业的区域退出；政府利用财政补贴、税收优惠等政策措施来影响私人经济主体的区域决策行为，引导私人经济作出符合财税政策导向的决策，促进要素流向目标区域。

二、现行财税政策与当前区域经济协调发展的不适应性

从建国初期到改革开放三十年的今天，财税政策在我国区域经济建设的不同时期，发挥着不同且不可替代的作用，但同时，随着时代的发展，经济的腾飞，现行财税政策与当前区域经济协调发展也存在着诸多不适应的地方。

1953～1978年，这是我国区域经济发展比较“平衡”的时期。那时的“平衡”是一种生产力相对落后，过分强调平均主义的平衡，当时主要靠国家指令性计划和国家财政投资的转移来缩小地区差距，财税政策对促进区域经济平衡发展所起的作用很小。

1979～1994年，我国区域经济差距开始拉大。进入改革开放之后，为贯彻国家“允许一部分地区先富起来”的非均衡发展战略，我国采取了一系列的财税政策，为东部地区的崛起与发展创造了相当宽松的财税环境。比如，就税收优惠而言，东部沿海地区特别是经济特区、经济技术开发区、经济开放区在所得税、流转税、关税等方面都有许多优惠政策，而中西部地区就没有；又如，国家出台了许多给乡镇企业的财税优惠政策，可就乡镇企业而言，东部地区由于自身的地理、居民及经济优势，乡镇企业蓬勃发展，中央制定的优惠政策也得到充分利用，但中西部地区由于地理、经济基础等原因，乡镇企业发展缓慢，所以中央制定的优惠政策基本未得到有效利用。

区域经济发展的差距在一定限度内是可以的，但如果这种差距过大，就会对一国社会经济发展改革的重要成果产生极大的消极影响，严重的还会引起国家政局不稳和民族矛盾的激化。我们国家也认识到这一点，于是从1994年至今，实行了一系列的财税体制改革，来协调区域经济的发展，比如1994年实行的分税制改革、2008年统一内外资企业所得税、2009年在全国范围内实行消费型增值税并同时调整营业税和消费税。但是，随着我国区域经济政策的调整，现行财税政策在促进区域经济协调方面的不适应性也开始明显起来。

（一）分税制不完善。分税制是1994年我国财税体制改革的重要成果，它促进了税制的简化和规范化，理顺了国家与企业、个人，中央与地方的分配关系，实现了税收快速、稳定增长，然而现行分税制在协调地区间经济发展方面有了些许不足。如，分税制将75%的增值税和消费税划为中央所有，把以第三产业为主要税源的营业税划为地方所有，而经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，造成地方收入不足、财政困难；又如，分税制虽然使各省、自治区、直辖市政府增强了独立财政的意识，但是税权并没有根据事权与财权的需要而决定。除了极少数税种，税收立法权与管理权基本上还集中在中央，这就不利于调动地方的积极性，制约了地方的资源效率配置。

（二）税收优惠政策不合理。从1994年到2009年已经进行了两次税制改革，尤其是第二次税改，基本上是符合当前经济发展需要的，如改革了增值税的类型、消费税的税率、企业所得税法等，但就从这一系列改革的税种来看，其中的税收优惠仍有不尽如人意的地方。如从2009年开始，全国范围统一实行消费型增值税，这一政策的颁布实施并没有使中西部地区获得比东部地区更多的税收优惠，中西部地区的税负仍然高于东部地区；又如，有些优惠政策产业导向不够明确，对国家重点鼓励发展的农业、高新技术产业和环境保护类产业虽给予了一定的税收优惠，但力度仍然偏小。在改善投资环境对引导资金流向所起作用的认识上有所偏差，政策制定上对交通、基础设施等生产经营的外部条件先行发展的区域税收优惠在吸引投资方面的作用不明显，造成投资流动性大，短期投资增多，投机性加强，不利于投资在区域经济发展中的合理分布。再如，从总体上看，现行税收优惠政策以直接减免方式为主，而投资抵免、加速折旧等间接优惠方式运用较少，影响了税收政策的实施效果。此外，税收优惠政策的法律级次普遍不高，权威性、规范性不够，特别是贯彻国家产业政策的特点不突出。与此同时，东部和中西部地区自主性税收优惠政策差异较大；东部地区由于财力雄厚，它可以运用自身财力“放宽”中央制定的税收优惠政策，促进多种经济性质企业的发展。尽管这些税收优惠政策也鼓励企业向中西部投资，而且中西部一些省区也制定了一些税收优惠政策，但由于配套措施跟不上，再加上中西部地区自然和社会条件的限制，这种促进作用不如东部地区明显。（三）财政转移支付制度不规范。财政转移支付制度的建立是为了使不同地区的公共服务水平均等化，从而打破落后地区基础设施和公共服务水平差——吸引不到投资——经济发展水平差的不良循环，促进落后地区发展。目前，我国的财政转移支付制度按“基数法”来进行税收返还和体制补助测算的，所以以1993年为基数，进行环比递增方案，这样不仅未能解决历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，而且以体制方式肯定了这种差距，不利于提高落后地区财力水平，在一定程度上影响着地区差距的缩小。此外，专项拨款和结算补助也没有规范的分配方法，随意性较大，这种分配结果使得东部沿海地区得到较多拨款，这就进一步拉大了地区间的差距。与此同时，用于财政转移支付的资金主要来源于政府的财政资金，投融资渠道单一，资金规模过小，而且资金使用的政策性不强，投资结构不合理，投资效益低下。

（四）公共服务水平存在差异。在现代市场经济条件下，公共服务水平的高低和公共设施的好坏直接影响和决定了人才和资金的流向，直接导致了一个地区经济发展的快慢。东部地区正是得益于政府为其提供了优良的公共服务和较发达的公共设施，在经济上得到了迅速发展，因此中西部地区与东部地区的经济发展差距越拉越大，在相当程度上也正是因为地方财力匮乏而无力提供公共服务和公共设施。

三、合理选择和创新财税政策，促进区域经济协调发展

发展经济学家赫希曼指出，政府对落后地区的发展必须加以干预，增加对落后地区的公共投资，以抑制发达地区对落后地区的极化效应，平衡资金与人才的区域分布。我们可以在兼顾公平和效率的基础上，主要通过转移支付制度、税收优惠等政府收入、支出机制，调节区域之间的资源配置，以获得整体效率最大化。

（一）合理划分中央和地方的税收管理权限。中央税的税权归于中央政府是分税制下的一个经济命题，是始终不变的。但共享税和地方税不同，既要考虑中央的宏观调控地位和政策意图，又要考虑地方政府相对独立的利益主体地位和地区经济情况，因而其税权需在中央和地方之间进行划分。具体来说，可以参照国外的经验，适当下放税收立法权，有限度地给予地方政府制定税种和税率的权力。中央税和地方主要税种的立法权应集中在中央，以保持主体税种的税收政策在全国的统一；地方中等税种由中央立法，地方制定细则；对某些地方性意义极强的零星税种，可以由省、直辖市、自治区立法，征管、减免权给地方政府。为了促进区域经济一体化进程，可以让一体化区域的地方政府联合起来，建立有利于一体化发展的地方税收体系，下放地方税收的立法权限，由地方进行协调，然后通过转移支付协调地方之间的利益，推动地方与地方之间的经济合作。

（二）完善地方税体系，增强地方政府对区域经济的调控能力。在保证中央财政收入的前提下，地方应有稳定的税基，形成地方主体税种。地方主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展的不同阶段进行调整。具体来讲，可以考虑建立以营业税和所得税为主体，以财产税和行为税为辅助构成的地方税制。把城建税的计税依据改为按纳税人的销售或营业收入，按比例税率独立征收，并扩大征收范围，为城乡市政基础设施建设筹集资金。加快社会保障费改税步伐，尽快开征环境税、证券交易税等，充实地方税源。取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收支预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。完善地方税总的目的是增强地方特别是经济落后地区的可用财力，为当地经济发展提供有力的财力支持。

（三）调整税收优惠政策，营造公平的税收环境。改变目前实践中产生众多负面因素的地区与企业导向的税收扶持政策，实行统一、规范、易于实践操作的产业导向型税收优惠。优化产业结构的税收优惠政策，将会推动中西部地区的经济增长。应把所得税税收优惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基础产业，采取投资和资源开发税收优惠政策。对投资于西部地区的企业，适当提高折旧率或折旧额，在一定期限内减征一定比例的企业所得税；对外来投资者以来源于中西部的税后利润再投资的，实行全额退税的鼓励政策。税收改革效应应有利于中西部地区的经济增长，以便在一定程度上抵消东部地区交通、地域、人口素质等投资环境上的优势，促进资源丰富的中西部地区和民族地区加快发展，消除当前形式上不公平、效果上更不公平的税收政策对区域经济差距的逆向调节。

在制定中西部财税政策的同时，我们也要正确处理当前对东部地区有利的区域税收政策。首先，可以逐步取消对东部地区的税收优惠政策，原则上也不对中西部地区实行区域性税收倾斜，保证全国税收的统一，这是走向公平税收制度的一种政策取向。然而，同时也要考虑到其负面影响。如，2009年1月1日开始实行的消费型增值税。其次，对经济特区等可以从多方面继续给予较多的税收优惠，以更快提高经济效率，率先实现产业结构升级和经济现代化，带动周边地区及内地经济发展，当然这种税收优惠应以推动科技进步为目标。再次，可以考虑改变东部地区优惠政策的形式，将东部地区的企业因优惠政策而少交的税收转变为政府债权借给企业继续使用，或入股转作资本金，这样可以既取消税收优惠又不影响当地企业的经营。

（四）加快建立规范化的政府间财政转移支付制度，促进区域经济协调发展。借鉴发达国家的做法，以“因素法”代替“基数法”实现标准化的转移支付，合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。而且就资金用途而言，应确定一般转移支付和特定用途转移支付两个方面，要把侧重点放在公共品的投资上，以提高中西部地区的自身吸引力。同时，要实现动态化的转移支付，即将补助额度与零售物价指数挂钩，保证实际补助水平。

（五）利用财税政策实现区域基本公共服务大致均等化。落后地区由于基本公共服务水平较差，这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择“用脚投票”时，容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜。这就会形成一个恶性循环，造成区域之间的不平衡加剧。因此，我们可以通过政府这只“看得见的手”来弥补“市场失灵”。首先要通过财政拨款使各地至少享有基本的公共服务，如普及义务教育、卫生保健、村村通路通电、安全饮水、基本社会保障等。当中央财力增强、中央地方财政关系基本理顺时，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。

参考文献：

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