行政体制改革中的管理问题与政治问题

[摘要]行政体制改革已经成为当前公共管理领域的主要问题，然而现有行政体制改革更多的是单纯的“效率导向”，忽略了行政体制改革本身所具有的复杂政治性，使得对行政体制改革的认识简单化，改革缺乏系统性和可持续性。从实质上来说，行政体制改革是一个组织变革和流程再造问题。然而，传统的流程再造问题仅仅是围绕效率展开的，而行政体制改革同时面对基于效率的管理问题和基于复杂政治利益的政治问题。本文基于组织变革与流程再造的基本视角剖析了行政改革的实质，深入分析了行政体制改革中的管理问题与政治问题，最后提出了基于管理与政治两个维度的对行政机构和行政流程设置的基本评估和解决范式。

[关键词]流程再造；行政体制；政府改革

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0020-05

行政管理体制改革已经成为当今中国公共管理研究和实践领域最为重要和迫切解决的问题之一。尽管改革已经取得了一些成就，但依然面临着比较严峻的形势。主要体现在以往的改革更侧重于加快政府运作效率等方面，过度地强调“效率导向”，而对所涉及的复杂政治问题考虑不充分、准备亦不充分，从而造成一些现实困难，已经严重制约了行政体制改革的进一步深入和进展。[1][2]

具体而言，这些困难体现在三个层面：（1）改革的合法性问题，主要体现为改革配套不够或考虑不周，导致原有法律体系无法适应新的改革，造成改革后的政府行为缺乏行政合法性问题[3][4]；（2）改革系统性不足问题，主要是缺乏整体考虑和利益补偿机制，人为造成改革的内外阻力过大；（3）改革实施的可持续性问题，由于缺乏对改革短期和长期进程的平衡，短时期压缩的编制和减少的流程又会很快再反弹。以上不足均是因仅将行政体制改革视为一个单纯的组织变革和流程再造的管理问题，而没有从研究和方案设计之初就系统考虑到行政体制改革的特殊性问题。[5]由于传统组织变革与流程再造更多地是以提高效率和降低成本为核心目标，而行政体制改革还需考虑利益平衡、政治后果、社会影响等复杂的政治问题。这是行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同，也是行政体制改革深入推进的最大难点。

本文旨在揭示行政体制改革与传统组织变革与流程再造的异同，并着重提出并试图解决三个基本问题：行政体制改革的实质是什么？行政体制改革所面临的管理问题和政治问题各自是什么，所面对的核心难点是什么？在管理与政治二维视角下，深化行政体制改革，解决改革难点应该用什么样的思路和原则来进行？

一、行政体制改革的实质——以组织变革与流程再造为视角

（一）传统组织变革与流程再造

所谓组织变革与流程再造，顾名思义是指对组织的基本静态结构和动态工作流程进行重构的过程。其起源于上世纪90年代美国管理学界兴起的针对大企业组织结构和业务流程进行优化设计的系统理念和方法，是在新的经济形势下改变原有僵化的科层体系，以适应市场竞争和满足顾客的需要[6][7]，而逐渐演变为对于一般组织的组织变革和流程再造。

从传统组织变革与流程再造的原则而言，核心目的是通过产品或者服务的提供让组织在市场上（或者其它竞争环境中）获得竞争优势，从而实现自身的盈利和可持续发展。因此，传统组织变革与流程再造的核心原则是提高组织运行效率、改变僵化科层结构、提高组织响应速度。其中，效率是传统组织变革与流程再造的核心导向。

（二）行政体制改革的实质——对行政体系的组织变革和流程再造

从形式来看，行政体制改革与传统组织变革和流程再造形式上高度相似，实际上就是对行政体系的组织变革和流程再造问题。当前，随着社会政治经济文化的发展，原有政府组织架构和行政流程已无法适应新形势下政府提供公共服务的要求，因此必须主动或非主动进行适应性变革。主要表现为政府组织机构设置不协调（机构冗余和冲突）和行政流程冗长（效率低下和成本高昂），而对政府发挥自身应有的公共职能产生影响，进而引发面对公民服务诉求时的响应缓慢和不作为。

从组织角度看，冗余的政府机构设置将产生三个问题：（1）事权缺位，对于多部门负责又缺乏有效寻租价值的事项，往往导致多部门都不负责；（2）部门冲突，对于多个部门负责但能够带来额外利益的事项，往往导致部门冲突；（3）冗余流程出现，集中体现在审批事项需要经过多个部门，而其中仅有少数部门与审批事项有密切的直接联系。这些都会降低效率和增加管理的复杂性和成本。

从工作流程角度，过长、冗余的行政流程则将产生以下三个问题：（1）制约社会经济的发展。冗余流程必然带来高额的社会交易成本，从而抑制微观社会经济主体的活性和基本社会经济活动；（2）影响政府的合法性。政府和公民本质上是一种稳定的“缴税-公共服务”的二元契约关系，这是政府合法性的基石。政府业务流程过长且冗余，将无法有效回应公民的基本诉求，而单方面地违反公民与政府的契约关系。（3）影响公民对政府的基本信任。冗长的行政流程和低效的服务能力必然引发公民对政府的不信任，动摇政府的公信基础。

基于上述分析，政府必须随着社会经济政治的发展进行相应自身部门设置和工作流程的变革。

（三）行政体制改革又是高度特殊的组织变革与流程再造

行政体制改革本质上是对行政体系的组织变革和流程再造，但又不仅仅是传统意义上的组织变革与流程再造。行政体制改革之所以在现实中难以推进，是因为其自身的特殊属性，面临着特殊的问题。这也是行政体制改革的实质和最大的难点（如表1所示）。

1.改革牵扯范围巨大、影响广泛。传统组织变革和业务流程再造主要针对的是商业企业或一部分的社会组织，所面对的环境相对有限，变革对外部环境的影响可以忽略不计。例如，企业调整自身部门结构，基本不会影响外部竞争性市场，外部环境相对于其变革而言多是外生的、静态的。而行政体制改革无论从地域还是从人数来讲都牵扯广泛。如果将行政体系也视为一种就业组织，那么行政体系是最大的单一就业群体，其改革动辄涉及上千万人，影响极为巨大。此外，行政体制与社会环境密不可分。由于改革改变的是遍布全国的公权体系，因此对行政体系的变革会改变社会的基本运行机制和方式，所以行政体制改革本身也会塑造和改变社会环境。这就使得在分析行政体制变革的时候，无法单纯的沿用传统的方式假定外部环境和其他要素不变，然后逐个单一的将各个问题分开来考虑再统筹分析的基本方法。

2.改革牵扯利益巨大。任何公共权力的存在总是与利益相关，不是保护利益，就是调整利益。所以，无论是调整行政部门设置还是变革行政流程，总会牵扯到复杂的利益。而且，行政体制改革调整的是整个国家公权网络，所以牵扯的利益极为巨大和广泛。

3.改革阻力巨大。任何组织变革都会面对组织内外的阻力，而行政体制改革所面临的阻力更为巨大。这一方面来自于既得利益的直接相关方，另一方面则来自于整个社会中个体对未来不确定性的恐慌心理。

4.改革风险远较一般组织变革更大。这种风险体现在作为整个制度层面的变革失败和作为变革发起和实施者的个体失败。从组织或者制度失败的角度看，行政体制改革如果由于各种因素出现问题，产生了严重的后果，必然会对整个社会发展、政府体制等产生重大的不利影响。就作为发起者个体而言，由于变革本身就面临着极大的风险，改革中部分失去既得利益的群体必然会怨恨这些改革的设计和发起者。特别是改革一旦失败，这种怨恨就会集中爆发。但是，如果不改革，即便整个体制失败了，失败后果和责任可能更多会归结到体制上，不会由个体承担。因此，对于个体而言，改革的风险确实巨大。

5.行政体制改革还涉及到意识形态问题。行政体制改革实际上会与一些基本的意识形态问题高度相关。作为政治体制改革的一部分，它必然涉及一些基本的政治观念和政治定位问题，如政府与公民的关系、政府与社会的关系、政府与市场的关系、政府存在的合法性，以及政府的执政依据等。这些原则性的问题和诠释，都涉及到政治层面的意识形态问题。

表1行政体制改革与传统组织变革与流程再造的比较

传统的组织变革

与流程再造行政体制改革对象一般规模组织，如商业组织、社会组织等行政体系范围组织内部，范围不大一个区域内乃至全国，范围巨大变革原因不适应竞争需求，流程冗余，效率低下行政体系庞大，流程漫长，政出多门，效率低下变革目标高效精简的组织，提高快速应对和反应能力高效精简的政府部门，快速的行政流程，及时为公民提供服务变革阻力内部存在变革阻力，阻力相对较小原有行政体制既得利益，不确定性，阻力较大变革动力竞争压力，效率压力，生存压力公民需求，社会压力，政治合法性需求变革的决策

和发起者组织内部的决策者政府决策者、公民推动 变革原则单一效率原则多元要素考虑，基于效率和复杂利益关系的多重原则变革的风险变革失败，组织失去竞争机会变革失败，行政体制愈加僵化，无法满足社会公众需求，政府信任度下降，失去执政合法性其他因素外部环境，内部结构，市场机遇，相似竞争对手行为整个政治体系制约，意识形态，经济发展，社会变革，公民观念等影响二、行政体制改革中的政治问题与管理问题

根据以上分析，可以看出行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同是后者更多的是一个纯粹意义的管理问题，很少考虑效率以外的东西；而行政体制改革不仅是单纯地提高效率的管理问题，而且还面对大量的效率因素以外的其他因素。这些效率之外的问题可以笼统地概括为改革中的政治问题。

（一）行政体制改革中的管理问题

行政体制改革中的管理问题主要是将职能交叉、流程冗长冲突、繁琐等制约效率的组织结构和工作流程设置问题予以优化解决。核心是提高组织效率和执行力。从以往改革来看，之前的改革往往过于强调减少部门数量、合并相似职能部门、精简人员、强行压缩行政时间等方式为主要改革形态，其中核心思想都是提升效率。以往改革更多地考虑的是如何提高效率的管理问题。

（二）行政体制改革中的政治问题

行政体制改革中面临的政治问题极为广泛，主要包括四个层面：首先是政府职能转型与其他社会主体的关系重新界定问题；其次是改革的合法性问题，既包括政治上的合法性（对于政治行为的认同特别是观念上的认同，这主要体现在意识形态层面），也包括法学意义上的合法性（主要体现在法律的配套性和自洽性上）；第三是平衡各方面利益和降低政治阻力，确保改革的可持续性；第四是谨慎选择改革优先序和推进战略以实现改革的长期稳步可持续。以上层面又可具体表现为以下问题：

1.政府职能转型以及与其他主体的关系问题。在行政体制改革中，政府定位、职能改变和重新界定以及与其他社会中主体的关系的调整，不仅是提高政府管理效率、便于管理的需要，而且该问题也是行政体制改革中最为核心的政治问题。因为政府职能转型以及与其他社会主体关系的重新界定，实际上是重新划分政府和其他主体的权力边界、重塑权力关系。这是社会治理中最为重要的政治问题，并与新的意识形态构建互为表里。

2.意识形态问题。在调整政府与企业、社会组织、公民之间的权力关系的同时，实际上也塑造了关于“政府是什么”，“政府应该做什么的”，“政府拥有什么样的权力”等一系列新的观念集合。因此，行政体制改革必然会对原有意识形态产生影响，并潜移默化地构建了新的意识形态。在改革行政体制时，必须充分考虑改革会对整个意识形态体系产生何种影响、是否与之前的意识形态形成冲突，以及如何引导或者适应的问题。从某种意义而言，意识形态问题可被认为是行政体制改革中虽然隐含然而影响最为深远的政治问题。此外，意识形态问题既关系到政治上对改革的认同，也关系到维护改革稳定，减少改革阻力。

3.改革的法律合法性与配套问题。行政体制改革最终要形成政府与企业、社会组织、公民之间的新的法律关系和契约关系。所以，它必须要法律形式为最终形态和固化手段，失去法律体系支撑的行政体制改革往往无法深入和持久。合法性问题将影响改革的可持续性等问题。

4.利益调整与再平衡问题。行政体制在调整政府结构与流程以及与企业、社会的关系时，必然引发与权力相关的各种利益的重新组织和分配，而利益问题往往是阻碍行政体制改革能否深入的最大的现实阻力。既得利益者往往会通过各种手段阻碍深入推进改革。

5.社会稳定问题。一旦改革开始并推进至中后期，往往会产生大批的改革失意者和利益受损者，这就产生了一个相当大的社会不稳定群体。从理论来看，顺利推进的改革应该是帕累托改进的（没有人利益受损），或者至少是部分希克斯改进的（受损者可以得到利益补偿），从现实中也证实了这一点。特别对于当前中国，社会稳定具有特别重要的意义和考虑的因素。因此，行政体制改革推进中，必须要考虑对利益受损者的补偿和救济问题。

6.局部效率与整个体系效率的提升问题。行政体制改革不仅应该考虑局部行政流程的效率，还应该考虑整体行政体系流程的效率，甚至包括整个“政治-社会”系统的效率改善。现实中往往是，局部审批效率虽然加快然而整体的流程并没有加快多少。这一点既与改革的配套措施相关，也与能否深入持续推进改革避免改革反复高度相关。

7.改革的优先序、范围以及短期与长期的平衡问题。行政体制改革总体上是要实现长期、持续且有序的推进，不能仅追求短期速成而导致长期的不可持续。因此，在改革压力下，如何选择改革范围、确定改革优先序，并制定好短期改善与长期改善的平衡，也是极为重要的政治问题。

由此可见，行政体制改革必须考虑以上政治问题。如果为了短期速成，而不考虑这些要素，必然会重新陷入到越改越多，越改越繁的历史循环中。

（三）通过三种改革比较深入理解行政体制改革的“管理-政治”二重性问题

深刻理解行政体制改革中管理与政治的二重性，还需进一步比较传统组织变革、行政体制改革、政治体制改革三类改革的定位与差别。传统组织变革主要是为了优化组织结构和工作流程，提高效率；政治体制改革更多的是考虑政治价值、公民权利、公平与正义、政治合法性等纯政治问题，相对而言较少考虑效率问题，更不允许为了效率问题而牺牲这些政治原则；行政体制改革既有政治体制改革中关于政治合法性的考虑，也有提高组织行政效率的考虑，所以行政体制改革处于政治体制改革与传统组织变革之间，同时关注管理问题和政治问题。图1描述了这种结构关系，揭示了行政体制改革所面临的二重性问题。具体而言，在伦理和价值层面，行政体制改革上接政治体制改革，而在工具层面，行政体制改革需要借鉴传统组织变革的理论方法。

三、基于“管理-政治”二维导向的行政体制改革思路与路径

问题分析旨在提出解决的办法。认识到行政体制改革中同时具有管理问题和政治问题的多重复杂性，就需要在行政体制改革的设计中进行充分的考虑。这要求将原有的单纯一维管理思维变为考虑管理与政治原则二维思维。

传统以效率为中心的考虑是简单的一维思维。即只考虑行政部门是否冗余，是否有效率，如果效率有问题，或者职能类同即进行合并或者精简。

图3展示了单一效率导向的行政体制改革示意图，即将所有部门和流程按照效率高和效率低进行划分，对于效率低的部门和流程给予合并然后形成效率高的部门。如上所述，这种单一效率导向的改革并未充分考虑行政体制改革的复杂性，产生了诸多问题，且已经后续潜力不大。

而在考虑到改革中的管理问题和政治问题后，对部门设置、流程的精简就需要同时考虑效率原则与政治原则。我们按照效率导向和部门的政治利益将所有部门进行划分。部门的政治利益包括部门存在是否具有政治意义，对于社会稳定或者体制稳健是否具有积极意义，对于改革的稳定实施是否具有积极意义等。一个典型的例子是改革开放后设置的中央顾问委员会，在十年的时间里，通过这样巧妙的政治设置，极大减少了改革的阻力。

在进行了效率原则和政治原则的综合考虑后，所有的行政部门均可以划分在四个象限中：

象限一，“低效率-低政治价值”：部门明显既无效率，又没有存在的价值。

象限二，“低效率-高政治价值”：部门虽然其行政效率很低，但是由于其具有某些政治功能或者象征意义，或者具有历史传统等。

象限三，“高效率-低政治价值”：部门虽然效率很高，但是其存在意义不明显。

象限四，“高效率-高政治价值”：部门效率高，同时也具有独立存在的政治价值。

从以上四个象限可以看出，象限一中是典型的需要改革的行政部门，而象限四中是典型的最佳的行政部门，亦是改革的目标。

具有了四个象限后，同时也就产生了相应的改革路径，所谓改革路径，总体而言，就是逐渐将除了第四象限以外的所有部门逐步转变形成同时具有高度政治价值和高效率的部门。

这种过程同时就产生了六条路径：

路径1：对于“低效率-低政治价值”的部门直接进行撤裁；

路径2：对于“低效率-低政治价值”的部门通过合并为“低效率-高政治价值”的部门，这种构建合并往往是为了确保改革的稳定性。

路径3：对于“低效率-低政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率-低政治价值”的部门，但是实际上这条路径在现实中往往并没有实际意义。因为没有存在价值的部门效率无论效率高低都没有保留的意义。在图中用虚线箭头给予体现。

路径4：对于“低效率-高政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率-高政治价值”的部门。

路径5：对于“高效率-低政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率-高政治价值”部门。

路径6：对于“高效率-低政治价值”的部门给予直接撤裁。

以上仅仅是二维导向改革策略的最简单的示例。由于行政体制改革中涉及到的政治问题很复杂多样，所以在现实中可能有更复杂的考虑和改革路径。然而，仅从上述的路径图来看，对当前行政体制改革最重要的借鉴意义是不能只将所有目光和改革依据仅仅停留在部门效率是否高，职能是否交叉重叠上，而不考虑部门存在的政治意义、政治价值以及合并撤裁所导致的各种政治风险。当然，最终的改革目标是争取每一个部门都既是高效率又是具有高政治价值的，然而实现的路径是多元的，一个基本的原则是需要谨慎地通过各种平衡手段来减少改革的冲击，要认识到改革中是存在多元路径和选择的。

四、结论

（一）回顾和总结

1.行政体制改革的实质就是对行政体系的组织变革和流程再造。然而，行政体制改革是面临着提高效率和涉及平衡政治利益以及提高政治合法性等复杂政治问题的特殊的组织变革和流程再造。

2.行政体制改革所面临的管理问题和政治问题并不一致。管理问题主要是如何优化组织结构，改善工作流程，提高工作效率。政治问题主要是在改革中会面临影响意识形态，政治利益平衡，提高改革合法性，转变政府职能和与公民的关系等问题。

3.考虑到“政治-管理”的二重性后，行政体制改革就不能单纯以效率为中心，而是必须充分考虑到政治平衡、政治影响、政治博弈等政治问题。只有这样，才能避免改革流于形式，难以持续和反弹等问题。

（二）改革的借鉴和建议

本文通过对行政体制改革的管理问题与政治问题的探讨和分析，核心目的是说明在当前的行政体制改革中，提高效率虽然是重要的改革目标，但决不应当是唯一的改革目标。理论和现实都证明，行政体制改革远不是单一提升效率那么简单，单纯提升效率的改革往往会面临比较大的反弹和后续乏力。因此，在推进行政体制改革的战略中，必须要谨慎的评估和考虑各种政治问题，在各种方案中进行取舍和平衡。此外，在推进行政体制改革的同时，还需要大胆谨慎地推进其他体系的改革，以适应和促进政府各方面能力特别是公共服务能力的提升，最终提高公民对政府的满意。

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（作者：国家行政学院公共管理教研部副研究员，北京100089）