事后监督视角下的国库业务风险防范及对策

【摘要】近年来，国库部门作为独立的清算行直接加入了大小额支付系统、本身拥有内部往来系统以及县域优化后的同城票据交换系统，国库会计核算已经形成了一个较为独立的体系，极大的提高了国库工作效率。但是，正是由于国库资金结算手段和渠道的多样化，信息处理的网络化和自动化，国库部门出现业务量巨增的情况，国库业务的风险随之增加。肩负着对国库会计核算业务进行日常监督使命的事后监督部门同样面临着监督难度加大，风险隐患增加等实际困难。

【关键词】事后监督视 国库业务 防范及对策

一、国库会计核算业务风险状况

1、票据风险

国库业务从去年下半年缴纳税款方式改革以后，国库凭证量成倍增加，外来凭证占到其中的70％左右，包括各类缴款书、收入退还书、更正通知书、各类拨款凭证以及国债凭证等。所有这些外来原始凭证都与库款的收入和支拨有直接的关系，凭证的合规性与合法性直接关系到财政资金的安全。在实际操作中，作为风险防范第一道关口的凭证审核尤为重要。

（1）票据合法性风险。一是财政拨款凭证使用的是一般性纸张印刷，印刷品就存在仿制的问题，在使用过程中容易出现仿冒私自划出财政资金的问题。二是拨款凭证在法律上不属于票据范畴，一旦出现票据风险无适用的法律依据，对国库来说，责任难以划清。三是拨款凭证有效期不明确，在时间上难以界定。

（2）凭证合规性风险。凭证的合规性主要是指国库内外部凭证的各项要素是否齐备，属于会计基础工作部分。从国库部门移交的会计凭证上看，漏盖印章或印章不清晰现象时有发生，特别是外来原始凭证缺少重要的银行章，存在严重资金风险。内部凭证缺少个人印章、附件章的情况更是经常发生。另外，会计凭证存在凭证要素填写不全面的问题，一是凭证附件张数未填写或填写错误，二是重要空白凭证表外凭证销号时未填写使用的起止号码等。

2、印鉴风险

国库接收的财、税部门的支拨、退库凭证由相关部门自己印制，尤其是集中支付行的申请拨款凭证未作重要空白凭证管理。纸质凭证的一般印刷导致外来凭证辨别真伪的主要方式是印鉴核对，现在大多停留在根据支付款项机关提供的印鉴卡进行目测和比对。客观的讲，国库临柜人员在如此大的业务量下一般只是根据经验进行印象性确认，很少实际采用支票的折角验印的方法，其中的潜在风险是不言而喻的。

3、账务处理风险

（1）资金收入风险。一直以来，在国库的风险防范上注重资金的支出环节比较多，而对于资金的流入环节则明显缺乏有力的监管。例如：国库监督中明确规定，要求监督预算收入的分成、报解、入库是否真实、完整、准确、及时，有无截留、转移、挪用问题。但事实上征收机关和银行存在占压税款问题。征收机关与银行出于自身的目的，例如：征收机关调节税款任务，行扣款不及时等，人为导致预算收入不能及时、足额收入国库。

（2）资金支付风险。资金支付风险主要是指财政机关、征收机关、国库在办理预算支出和预算收入退库中因各种不规范行为造成的财政资金风险。一是支拨凭证及申请划款凭证是否真实，财政存款账户是否透支，银行的清算是否超额度等。二是资金划拨与清算是否准确，同城库款支拨笔数、金额与同城票据提出清单内容是否一致；异地库款支拨笔数、金额与支付系统往账清单内容是否相符。

（3）更正风险。更正风险指财政、税务、国库和其他征收机关在办理更正业务中因主客观原因造成的资金风险。在更正过程中，必须首先检验更正业务依据是否真实、合规；必须执行“谁的差错谁更正”原则；更正通知书必须由会计主管签章；并且更正凭证内容与原缴款凭证内容是否一致且在原缴款凭证也要注明更正日期。

（4）系统风险。首先，明细岗和资金岗的信息不能共享，使通过支付系统、同城清算系统、国库内部往来系统发送和接收的账务信息，如国库资金报解、税款入库、清差资金、利息收入等等，可能与原始报文的内容大相径庭。其次，是TBS3.0系统赋予会计主管的权限较大，而会计主管的业务操作又缺乏相应的监督。会计主管能够通过虚拟用户，一手清楚所有的业务操作。

二、事后监督工作中存在的监督盲点

根据《中国人民银行事后监督中心工作规程》及有关国库管理、操作、监督方面的规定，事后监督中心对国库业务的监督工作主要有7个方面：会计凭证监督；会计账务监督；资金清算业务监督；核算业务监督；国债兑付业务监督；账务核对监督；核算系统监督。从这七个方面出发，在实际的监督工作中我们发现对于防范和化解国库资金风险还存在一些问题和监督难点和盲点。

1、资金出口监督依据缺乏

按照《中国人民银行国库会计事后监督办法》要求在实际监督工作中，要对财政预算拨款、预算收入退库的真实性进行审核。无论是大额拨款还是小额拨款，监督员审核其凭证要素都是齐全正确的，至于资金拨付的合不合规，是否存在风险，则缺乏监督依据。一是国库部门不能及时、全部提供各种预算执行计划、预算调整文件、正常的预算拨款单位名册，使得事后监督人员在对预算支出真实性监督时仅仅依靠个人工作生活经验，无法对真实性负责。二是对拨往非预算单位的资金，更是缺乏有效依据，监督难度较大。

2、对系统参数的审核有一定难度

《事后监督中心工作规程》第三章十八条，监督范围包括对会计核算应用软件的参数设置和使用情况。但实际上，这一块仍然是监督的盲点。国库部门什么时候修改参数，或者参数设置是否正确，事后监督中心一是没有及时收到关于相关参数修改的有效文件依据；二是国库如何修改参数未提供有效凭证到事后监督部门。如：收入转留成、税收返还、共享分成比例是否按政策执行，TBS账务数据设置是否正确等。

3、全面审核难以兑现

国库会计系统早已经实现全面电子化核算，一切账务处理过程均为计算机自动计算、核对和平衡。然而，事后监督仍停留在手工监督水平上，按照《中国人民银行国库会计事后监督办法》规定，事后监督事项几乎涵盖了全部国库业务。“前台”多人完成的操作业务到“后台”一般只由一人来完成。对监督人员来说，“全面复核”的工作量大，程序多，需要人工检查会计凭证各大要素的完整性、准确性和会计账务处理的合规性，加上大量的凭证翻阅审核、勾对、数据的计算、整理、装订、保管和调阅会计资料等。监督人员每天要花大量的精力去应付“全面复核”，导致监督的效率偏低，使其难以再集中精力和时间对国库会计核算的重点、深层问题进行分析研究和提出完善国库会计核算工作的建设性意见，从而造成事后监督的重点不突出，监督效果不明显。

三、强化国库业务事后监督的建议

1、转换监督方式

按照现行的全面监督模式，监督人员在如此浩繁的凭证数量上，要做到面面俱到，防范资金风险已经是几乎不可能完成的任务。只能使监督工作流于表面。把握监督重点，有的放矢才能使监督工作事半功倍。因此，要使事后监督真正有所作为，应该更新监督理念，加快实现由合规性监督转向风险型监督。建议：一是明确监督重点，实行抓大放小，改变事后监督一直采取的对所有会计资料都逐笔进行复审和检查的全面复核型监督方式，重点监督资金出口、待处理款项、账务核对、资金的汇划、系统日志、关键时点。对于非重点监督内容，确定一个“可容忍的误差”，在可容忍范围内的基础性差错只须投入少量精力。二是确定有效监督金额，引入审计中的“重要性水平”这一概念，按照业务量以及监督金额的重要性水平确定一个科学的监督范围，对进入监督范围的数据进行跟踪监督，理清资金出入脉络，业务背景的真实性以及合法性。具体做法是：在一个周期内确定一个监督重点进行跟踪监督，例如:在年终，集中支付现象比较突出，那么将库款支拨作为监督重点，重点审核相关拨款依据是否齐备，相关凭证是否合法有效，大额拨款是否按规定审批签字，财政存款账户是否存在透支，银行清算是否超过财政直接支付与财政授权支付汇总清算额度。同时，拨款后，资金汇划时提出的金额、收款人、收款人账号与拨款原始凭证的相关要素是否一致。最后，核对拨款业务提出金额是否与财政预算支出日报表、财政库存日报表的支出发生额相符。

2、加强现场监督

现场监督与非现场监督是组成动态监督的两个不可分割的整体，现场监督是对后台监督的一个有效补充。现场监督包括两部分：一是现场检查，是指事后监督中心对会计、国库、发行部门不能每日提交的会计资料和实物资产管理和使用情况实施的实地检查和清查，使监督关口前移。二是现场观察。实地观察操作员处理业务是否按照规定流程完成相关操作。只有将现场检查与现场观察结果相结合才能够真正了解核算部门对会计制度执行情况、内控制度的执行情况和效率。三是现场建议。对某些业务操作人员习惯性做法但存在安全隐患的地方、操作规程存在的漏洞、业务处理方法欠妥等需要改进的问题，提出行之有效的建议，使国库会计事后监督不仅仅限于事后的监督，而且具有事前防御能力。

3、强化电子系统监督

在国库会计核算电子化而事后监督手工化的不相称局面下，加快开发国库事后监督电子模块的要求越来越迫切。但在目前国库事后监督电子化模块尚未开发实施之时，防范电子信息系统的操作风险主要有二个部分：一是依靠系统产生的纸质凭证和系统日志。国库每天产生的系统日志多达几十页，对系统日志的监督就存在一个抽样的问题，选择特定时段或是特定的操作员进行监督，查看当天操作情况，对异常操作要重点监督。二是利用现场监督。在不定期的现场监督中，观察各操作人员系统口令是否严密保管，密码是否定期更换；是否按权限操作；兼岗是否合理、是否存在“一手清”现象，有无交叉代班情况。

4、提高监督人员素质

所有的国库业务事后监督工作均是由人工来实施，要求监督人员具备较强的专业素质、业务技能和工作责任心。一要重视业务知识培训。国库各类新业务知识的推广培训，均应包括事后监督人员，这有助于提高事后监督人员的业务水平、操作技能和综合分析能力，及时掌握有关国监督库、财政、税务等方面的政策、法规，特别要熟悉财政国库体制改革方面的规定及相关业务操作规程，避免外行监督内行现象的发生。二要合理运用激励机制。《中国人民银行事后监督中心工作规程》第五章第二十九条规定：“对忠于职守、坚持原则、成绩突出的事后监督人员，要给予表彰奖励；对不认真履行监督职责，工作严重失职造成损失的应负连带责任；对发现问题隐瞒不报或袒护差错责任人的，要从严处理。”根据这一规定对于如何奖励、如何处罚要尽快制定实施细则，使之具有可操作性。让监督人员的工作真正得到认同，价值得到体现。只有奖罚分明才能提高工作积极性，更有力的执行监督职能，提高监督质量。