非政府组织的社会效用及其运作途径

【摘要】关注民生、重视民生、保障民生、改善民生问题是当前推进社会主义和谐社会建设，深入贯彻落实科学发展观的内在要求。社会主义民生建设过程中，政府发挥着主导作用，非政府组织越来越成为一支不可或缺的补充力量。文章就非政府组织在民生建设中的作用，进行了相应的论述，并探讨了其发挥作用的基本途径。

【关键词】非政府组织 民生建设 作用 途径

民生问题关系到最广大人民群众的切身利益，是社会主义发展的根本问题，它直接影响到整个国家稳定发展的大局，是党和政府工作的重中之重。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生问题是当前推进社会主义和谐社会建设，深入贯彻落实科学发展观的内在要求。在民生建设层面，政府发挥着主导作用，非政府组织的作用越来越重要，成为一支不可或缺的补充力量。

非政府组织是社会公益性组织，它具有公益性、志愿性、独立性、自发性的特点。公益志愿是其本质特征，它以受益者的需求为导向，不受政府权威的约束和限制，在管理体制上独立于政府部门，更有助于实现社会公益的优化配置。同时，非政府组织的公益性还表现在其非营利性上，它不同于企业等营利组织，它以提供帮助和公共服务为主，为社会公平和正义提供支持，为社会和谐贡献力量。随着改革开放的不断深入和社会政治经济水平的不断提高，当代社会开始进入多元化发展的时代，在政府遗忘的角落里，社会问题和矛盾比较突出，非政府组织往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动着社会向前发展。

非政府组织在民生建设中的辅助作用

在社会主义民生建设过程中，非政府组织通过自身的参与，为政府主导作用的发挥提供了更多的服务，使得政府的基础作用更为牢固，人民群众的主体地位得到进一步改善，非政府组织在我国经济、政治、文化、社会发展等方面发挥着以下几方面的作用：

第一，建立桥梁，沟通干群关系。和谐的干群关系有助于民生建设顺利有序的进行。当前的干群关系虽整体状态良好，但仍存在一些亟需解决的问题，例如，某些地区干部和群众思想不统一，在重要问题上产生重大分歧，导致彼此间思想隔阂不断加深；一些地方政府的某些行为使民众产生质疑，政府的公信力和凝聚力低下；另外，某些偏远地区，常发生自发性的，造成一定的破坏性影响，发生地位区域和人数甚至还有向外蔓延的趋势。非政府组织来源于民间，能深入到社会最基层，同时，又能与政府直接沟通。这两方面的优势，使得非政府组织成为政府和民众沟通的桥梁。

一方面，非政府组织将符合广大人民群众意愿的信息集中组织起来，及时顺利地转达给政府；另一方面，它又将政府提供的有关信息透漏给普通民众，从而使政府和民众之间的消息方便的传达，一定程度上，缓和了政府和社会成员之间的矛盾冲突，间接地促进了两方的交流与合作。总而言之，非政府组织增加了人们表达意愿的合法渠道，能有效减少普通民众的过激言行，降低对抗性社会冲突的发生率，从而巩固党的执政地位，实现社会稳定，促进社会和谐。

第二，提供公共服务，保护弱势群体。当前社会处在转型时期，不同的社会利益群体竞相出现，社会不断分化和重组。弱势群体在这竞相斗争的矛盾冲突中往往处于劣势，生存发展状况令人堪忧，同时，国家和政府的政策主要符合主流群众的基本利益，对弱势群体的照顾还不到位，另外，由于目前民生建设机制尚不健全、认识缺乏深入性、资金和精力投入不足，政府对弱势群体的救助机制还需要进一步的加强和完善。非政府组织恰恰关注这些弱势群体，为他们提供服务，维护他们的利益，从而实现社会公平与正义。

首先，非政府组织为弱势群体提供利益表达的方式和渠道，实现和维护其话语权。健全的话语表达机制是社会主义民生建设成熟的标志之一。弱势群体由于其自身的软弱性、贫困性、脆弱性和依赖性，尽管人数众多，但声音微弱，往往被排斥在社会主流意识形态之外，根本无力为自己的利益辩护，更不用提参与或影响政府的政策了。非政府组织利用自身独特的优势，为弱势群体表达意愿和要求提供了公开和合法的舞台，让弱势群体的声音迅速地传达到政府的“耳朵”里，使得政府在社会公共政策的制定上反映出弱势群体的利益。

其次，非政府组织为弱势群体提供了多种咨询和培训项目，从根本上提高弱势群体的自立自强能力，帮助其实现自身的价值，通过自我努力提高其生存和发展水平。

再次，非政府组织为弱势群体提供直接的资金和物质支持，迅速有效的改变其困窘现状。例如，据不完全统计，中国扶贫基金会自成立以来累计募捐总额达到38亿多元，帮助数以万计的贫困群众逐渐摆脱贫困的局面。北京地球村、中华慈善总会等，这些非政府组织都在为弱势群体的利益服务着。

第三，弥补市场缺陷，缓解就业压力，促进经济发展。非政府组织一方面动员社会资金，通过企业形式的项目活动，扩大就业机会和创业渠道，非政府组织为民众提供了更多体面的工作机会，如吸纳事业单位编外人员，分担了政府的社会职能，成为‘小政府、大社会’格局的蓄水池”，很大程度上缓解了就业矛盾；另一方面，通过动员各个企业参与各项慈善活动，确保慈善资金落实到经济建设中来，在一定程度上分担了政府宏观调控的职能，弥补了市场经济自发性和盲目性的缺陷。在一些欧美国家，非政府组织已经发展得相当完善，其在扩大就业方面的作用表现得尤为突出。

根据调查资料显示，20世纪90年代欧盟国家的非政府组织有269，000个，就业人数有 290万。其中1995 年社会经济组织人数达到 182，400，000人，而欧盟15个国家的总人口为3.7亿。换言之，有大约二分之一的人在非政府组织中就业。同时，一些非政府组织还及时向政府或有关部门反映当前经济发展面临的困境，适时提出解决这些问题的意见和建议，积极协助政府完善市场经济体制。

第四，投身教育事业，促进教育事业发展。首先，监督政府对教育的预算支配，使财政投资向教育倾斜；其次，号召企业参与到教育事业中来，加大对教育的基础性投入；最后，利用基金会的形式，为特定人群提供教育和受教育服务。中国教育协会、中国青少年发展基金会、中国成人教育协会、中国教育国际交流协会等有关教育的非政府组织，积极投身教育事业，完善了教育救助体制，推动了社会主义教育事业的健康发展。例如中国青少年发展基金会组织实施的“希望工程”，一方面实施助学计划，资助贫困地区的失学儿童使其重返校园；另一方面开展办学项目，改善贫困地区办学条件，在各地建立希望学校。

据统计，“希望工程”自实施以来，资助了200多万名贫困地区的学生。在贫困地区农村小学中，每100所就有2所是希望小学；培训了2500余名教师到希望小学或农村小学任教。“春蕾计划”在全国妇联倡导下，在全国范围内轰轰烈烈的开展着，中国儿童少年基金会作为主办单位，旨在救助贫困地区的失学女童，使其重返校园。据了解，“春蕾计划”已累计筹集资金6 亿多元，建立春蕾学校600多所，资助贫困女童170多万人次，培训女童实用技术40余万人次。中国青年志愿者协会、中国扶贫基金会、中华慈善总会等组织也都通过多种渠道和方式促进教育事业的发展。随着社会进步和人类文明的发展，非政府组织在教育事业中的作用将会越来越成熟。

第五，致力于环境保护，促进人与自然和谐相处。保护环境是民生建设的重要方面，实现人与自然和谐相处也是建设社会主义和谐社会的重要内容。在环境保护领域内，活跃着一大批形形的非政府组织。如中华环保基金会、中国野生动物保护协会、中国绿化基金会、自然之友、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中国环保产业学会、中国植物学会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、污染受害者法律帮助中心等等。目前中国已有 2000 多家环保非政府组织，这些组织开展了各式各样的环保活动，初步显示了其在环境保护和生态维护方面的能量和作用，为政府和企业提供了难以解决的公共物品，推动了中国环保运动的发展。这类环保型非政府组织开展的活动主要有向民众做环保意识的普及、教育和宣传；积极建立环保领域的公众参与机制，发动民众参与环保实践活动；为自然资源和环境保护等活动提供资金资助和技术等方面的支持；开展各种形式的自然资源和环境保护项目；进行各种有关环保科学和技术的开发研究活动等等。具体活动如中国政法大学成立的污染受害者法律帮助中心，他们开通法律咨询热线，无偿为污染受害者提供法律帮助，成功为福建省屏南县农民挽回经济损失 68 万余元，维护了环境污染受害者的利益。

非政府组织在民生建设中发挥作用的基本途径

由于社会和历史等现实原因，我国的非政府组织仍存在难以克服的弱点和缺陷，如缺乏经费、人力资源和知识经验，造成本身能力不足，难以担当历史重任；相关法律法规不健全，造成各种非政府组织鱼龙混杂，制约了正当组织的发展；再加上，人们的认识有限，非政府组织的发展在一定程度上受到了束缚，民生服务功能得不到充分的发挥。因此，必须进一步健全和完善我国的非政府组织，充分发挥其对民生建设的推动作用。

第一，改革和完善非政府组织的治理结构与责任机制，充分凸显非政府组织的民间性特征，提升民生服务的功能。

由于受高度集中的计划经济体制影响，国内非政府组织的组织形式一般是官办体制，自发性民间非政府组织占很少的比例。部分非政府组织本身就是由政府机构直接建立的，还有一些是由政府的职能部门转变而来的，成为政府的附属机构，这就具有很强的依赖性，不能独立的行使其职能。另外，一些非政府组织还属于国家编制体系，享受政府的财政补贴，行政权力色彩浓郁，不但增加了国家的财政负担，还削弱了其服务民生的能力，甚至还会退化成腐败体系赚取利益的工具。因此，非政府组织必须改革其治理结构，完善其责任机制，必须真正站在普通民众的立场上说话，严格监督和制约政府的民生责任缺失，切实保障民众的利益，决不能过度依赖政府，要独立于政府；要严格贯彻执行“经费自筹、人才自聘、活动自助”的原则和方针政策，减少行政方面对财政投入的限制，为非政府组织独立行使职权创造有利条件；政府对非政府组织的管理主要体现为宏观上引导和把握其发展方向上，应充分履行监管职能，依法监督，决不能干涉非政府组织的内部事务，保持其独立性和自主性。

第二，加强能力建设，提升非政府组织满足社会需求和解决社会问题的能力，积极建立第三方的监督与评估体制。强化服务民生的意识，建立及时有效的民意信息搜集渠道，并作出及时反馈；进一步完善不同社会需求的非政府组织分类，确保职责分明，减少鱼龙混杂局面；要进一步拓宽筹资渠道，提升自身创造社会价值的能力，在政府投资日益减少的情况下，“授”社会民众“以渔”，通过帮助创造更多的社会财富，形成良性的筹资循环；积极建立第三方监督和评估机制，加强对非政府组织的监管力度，一方面要严管其准入机制，另一方面要对其运作过程的各个环节进行严格的监督，对其中从事与公益性不相符的违法违规行为，视情节轻重，给予及时有效的惩罚或制裁。

第三，加快非政府组织的立法进程，完善相关的法律法规体系建设，使非政府组织的各项活动有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。健全的法律、法规体系建设，能有效监管非政府组织的运作过程，为非政府组织健康有序的运行营造了良好的法治环境，确保非政府组织的公益性得到充分发挥。整体而言，社会经济不断发展，改革开放的不断深入，国内非政府组织法律、法规以及监管体系已取得良好的效果，政府相继出台了《城市房地产中介服务管理规定》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《企业登记机构管理暂行办法》等有关法律法规。但是，目前的法律制度总体上数量较少，立法层次不高，还没和其他的法律法规融汇衔接，不能形成相关配套体系，而且，在实际运行中缺乏实践性和可操作性，存在孤立无援的困境。这与我国的监管体制法制化程度比较低下有关，与发达国家相比，差距较大，还有很大的提升空间，所以，必须建立健全非政府组织的相关法律法规建设。

首先，尽快制定专门的非政府组织法，提高立法层次。利用法律手段制约非政府组织成立的必备条件及建立程序，通过最高法律明确规定非政府组织的性质、组织形式和权利义务等内容，用法治办法规范其财务收支、组织管理、监督评估等方面的体系建设，让非政府组织在制度化、法律化和规范化的环境下发挥其民生建设的职能。

其次，加强非政府组织的法律法规建设与相关法规的连续性和衔接性，提高立法质量和实际的可操作性，同时通过法律的形式明确非政府组织的地位，及其与政府、企业之间的关系，是介于政府和企业之间，并独立于这二者，在法律上是平等地位与合作关系，推动非政府组织的法律化、自治化进程。

第四，积极鼓励非政府组织致力于服务民生的行为。大部分非政府组织的宗旨是服务民生，为政府排忧解难，帮助贫困地区和弱势群体解决民生问题，如上面提及的中国青少年发展基金会组织实施的“希望工程”和中国儿童少年基金会主办的“春蕾计划”以及最近开展的“农民工之家”项目等等。在推动民生建设方面，这些都是利国利民的大好事，而且有助于社会主义和谐社会的建设。因此，应积极支持和鼓励非政府组织致力于民生服务的项目和行为。

首先，在政策上应给予支持，应出台相关的优惠政策，如优先考虑非政府组织从事民生服务的财政拨款项目，适当给予税收优惠，在依法监管的基础上尽量减少不必要的限制等等。

其次，加大企业和社会民众对非政府组织的支持力度，通过培训、教育、宣传等有效措施，鼓励全民参与公益事业，对从事民生服务的志愿者给予一定的物质奖励和精神鼓励，大力宣传热心从事民生服务的非政府组织，树立更多正面的榜样，为企业或个人捐款捐物提供更加便捷的服务等等。

第五，积极培育和发展社会中介组织，提高对非政府组织的认识。实际上，中国绝大多数非政治组织都是好的，它们旨在沟通与建立桥梁，衔接政府和市场，完善政府的社会职能，在改善民生、解决就业问题、提供社会保障、维护社会稳定，促进社会和谐弘扬社会主义精神文明等方面，发挥了积极的作用。因此，媒体在发挥对非政治组织进行舆论监督的同时，对于其积极作用也要给予更多的正面支持，树立民众对媒体和舆论的正面认识。

（作者单位均为：河北联合大学）

责编/丰家卫（实习）