刍议我国的银行监管体制

银行监管体制概述

银行监管体制是指一国关于银行业监管机构的设置，各自职责权限的划分及其协作配合的一种制度安排 。随着市场经济的深入发展，我国的金融业也逐渐步入正轨，银行监管作为金融市场保驾护航的护卫，其体制的完善关系着金融业的健康发展。

自从20世纪30年代以来，金融业尤其是银行业一直是市场经济国家政府管制最为严厉的经济部门之一，即使是在70年代后期经济自由化思潮及各国普遍实行自由经济政策的大背景下，金融业仍是沿着管制――放松管制――再管制的轨迹前进，尤其是在经历了一系列重大金融危机之后 ，各国在放松金融管制的同时，均根据不断涌现的新情况，积极进行调整并采取更为广泛而又严格的金融监管措施 。

我国金融监管体制的历史脉络

中国人民银行（简称央行或人行）是中华人民共和国的中央银行，是中华人民共和国国务院组成部门之一，1948年12月1日在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上合并组成。根据《中华人民共和国中国人民银行法》之规定，中国人民银行在国务院的领导下，依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、社会团体和个人的干涉。然而，直到1983年9月，中国人民共和国国务院才确定中国人民银行专门行使国家中央银行职能。

在此基础上，我国也就形成了中央银行、国有专业银行分立，由中国人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管职能的二元银行体系。之后中国人民银行经历了三次职责上的分离：1992年8月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将证券业的监管职能从人民银行分离出来。1998年，国务院决定成立保险监督管理委员会，将保险业的监督职能从人民银行中分离出来。2003年，十届全国人大一次会议决定，成立银行业监督管理委员会，从而在我国建立了银行业监督管理委员会、证监会和保监会分工明确、相互协调的金融分工监管体制。至此，我国逐步形成了 “单元多头”分业管理体制，即在中国人民银行配合的基础上，形成了以银行业监督管理委员会、证监会及保监会的分业监管。

中国银行与银行业监督管理委员会监督职能的分工与合作

银行业监督管理委员会的成立，在很大程度上剥离了中国人民银行原有的对于银行业的监管职能，形成了中国人民银行与银行业监督管理委员会二者分工、合作监管银行业的新局面。

一、分工方面

根据2006年10月31日新修改后的《 中华人民共和国银行业监督管理法》之规定，银行业监督管理机构的职责主要包括以下几个方面：审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；申请设立银行业金融机构，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查；银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案；银监会应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度等等。

二、合作方面

法律也规定了中国人民银行和银行业监督管理委员会进行的合作事项。中国人民银行即央行根据维护金融稳定及执行货币政策的需求，可以建议银行业监督管理委员会对金融机构进行检查、监督。当金融机构出现支付困难，或者可能发生金融风险时，为维护金融稳定，中国人民银行即央行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查、监督。其次，中国人民银行与银行业监督管理委员会及其他金融监管机构应当建立信息共享机制。

我国银行监管存在的问题

一般而言,体制的革新可以从理念、模式、技术、制度等不同层面进行，它们相互联系，相辅相成,构成一个有机的系统。然这些改革在整个体制改革中所处的地位不是一概而论的，而是有主次之分。理念、制度及模式改革属于深层次方向的改革,机构及技术改革则属于浅层次方向的改革 。

然而，具体到我国目前的银行业监管体制,主要在以下几个方面存在不完善的地方:

一、银行业监督管理委员会的法律地位模糊

中国银行业监督管理委员会简称银监会（China Banking Regulatory Commission ，CBRC），是中华人民共和国国务院的下属机构,其权力来源于国务院的授权，银行业监督管理委员会负责对银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作。根据行政法一般法理,经过授权主体须以被授权人即银监会自己的名义实施行政行为,按时完成受托的行政事务,而不能再对其他主体或分支机构进行转授权。但是在金融实践过程中,银监会的派出机构都是以自己的名义,而不是以银监会的名义实施监管活动,这也就是说,银监会将其对银行业的监管权又转授权给其派出机构。

《中华人民共和国银行业监督管理法》中规定:“国务院银行业监督管理机构派出机构在授权范围内,履行监督管理职责。”而且,授权主体是无权制订行政规范性文件,而实践中,银行业监督管理委员会制定大量行政规范性文件，如2005 年9 月颁布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》等。为此,我们可以看出，目前《中华人民共和国银行业监督管理法》的相关规定及银监会行使对银行业监管权的现状,是与行政法的一般法理是相冲突的，并且其法律地位是极其模糊的。

二、银行业监督管理委员会没有形成风险监管的理念

尽管银监会自成立开始,就提出管法人、管风险、管内控和提高透明度的监管理念,然而并没有实质意义上突出和强调风险监管和控制,没有能在具体工作中真正体现风险监管的理念,甚至银监会的某些方面的工作是与监管职责不相一致的,属于职责范围以外的。加快国有银行的改革,主要是国资委的工作,与银行业监督管理委员会没有直接关系,仅仅是加强国有银行改革中相关的监管工作,无论如何也轮不上由银监会来加快国有银行的改革号角,银监会的工作目标无疑有些让人产生越殂代庖的感觉 。其次,2005 年银行业监督管理委员会查处了一批违法犯罪的银行高官。查处犯罪本应该是公安局、检察院、法院等部门的职责，而银监会将不甚相干的事项作为其工作重点或主要的工作,毋庸置疑耗用了其大量的资源,影响其正常的监管工作，以致在工作中无法真正落实风险控制监管的理念。

三、现场检查问题多多

尽管近些年以来,我国银行现场检查制度取得了很大的进步,但是仍旧存在一些问题。首先,目前我国银行现场检查内容的针对性不是很突出。其次,银行现场检查的程序很不规范。再次,对银行风险检查的认识不深刻。银行现场检查一般重视合规性检查,而容易忽视对风险问题检查,将这两种检查分割开来,将很难从违规问题中发现各类风险隐患,认真探究,发现被查银行在经营与管理上存在严重的问题。最后，银行现场检查质量控制不到位。银行现场检查注重于对银行机构操作行为或事后行为的监督,对检查内容描述及定性停留在表面上,致使监管意见缺乏针对性,不利于从内控制度方面有效约束违规行为,质量难以得到有效保证 。

我国银行监管问题的解决思路

任何制度的设计都会有不足的方面，我国对银行业监管的制度设计同样也面临这样或那样的问题，那么如何解决完善我们银行业的金融监管，从大局上来讲，我国银行业监管体制的完善,需要从以下几个方面努力:

一、对银监会的法律地位进行明确化

我国的银监会不是行政机关而是事业单位,这样的做法应是科学的,和世界上其他国家的做法相对比较一致。然而，银监会作为事业单位其性质是授权主体,根据中华人民共和国国务院的授权负责对银行业金融机构及其业务活动进行监督管理,因此其派出机构只能以银监会的名义,而不是以自己的名义实施监管活动。并且银监会只能制订一些指导性文件,以引导或指导银行机构的业务活动,这些指导性文件对银行并没有强制性的效力,其实施完全依赖银行的自觉和自愿,银监会只能通过其监管活动,影响、引导,乃至督促银行遵守这些指导性文件,按指导性文件的要求开展业务经营。银行业监管中需要制定行政规范性文件的,应由国务院制定颁布,或由国务院授权银监会起草,但应由国务院。

二、稳定重心，突出风险监管的理念

银行业监督管理委员会稳定的重心就是把风险监管和控制作为监管活动的重心，真正的突出风险监管的理念。银行业监督管理委员会应根据银行业监管国际发展的趋势,正确处理安全、稳定与效率的关系。银行业监督管理委员会应全面实施对银行机构的资本控制,全面落实对银行业务的风险监管,指导并监督银行内部风险控制制度的建立、完善和贯彻执行,以最大限度地防范和化解金融风险。

毋庸置疑，良好的银行体系的基石在于完善内部监控，历史上，几乎所有被发现问题的银行，糟糕内部监控都是其经营失败的一个重要的原因。1995年英国伦敦经济学院在分析可巴林银行事件后的结论是，证监会和外部监管很有限，不会出现大的风险关键在于内部监控的完善。完善的内部控制是金融监管最基本的约束机制，也是实行金融监管的基础有；效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的有机统一 。

完善内部监控的建设，加强外部的监督，是国际银行业监管的趋势，为此，我们的银行业监督管理委员会要想在此收到良好的效果，应该坚强内部监控的建设，真正突出监管理念。

三、完善银行现场检查的对策建议

银行现场检查尽管存在问题，但并不是无药可救，笔者认为，我们可以从以下几个方面努力：首先，我国应加快银行现场检查法律法规的完善，具体到实际，就是根据我过现有的国内金融情况，来指定合理的法律法律，而不是拓展移植外国的金融法律等；其次，完善现场检查工作程序规定,修改现行的监管机构现场检查工作程序,具体问题具体分析，一切从实际出发，分步骤、分职能、分门别类的建立健全程序规范，一个程序的规范是监督检查工作的基础。最后，通过立法明确检查到位与否的“技术参数”,使银行现场检查工作规范化、标准化、制度化,提高银行现场检查的质量与效率。

综上所述，本文主要对我国银行金融监管的现状进行描述，对银监会与人民银行的工作及职责进行分类和总结，今儿对我国目前金融监管中存在的问题进行分析，发现问题，而后又提出解决问题的思路和对策，由于作者水平有限，本论文也引用了很多知名学者的建议和观点，因此，要解决我国目前金融监管中存在的问题，不是一蹴而就的事情，需要逐步积累经验，通过现场调查、实证分析以及借鉴外国的成功经验，再加之理性思考，得出适合我国的金融监管制度，并促使我国金融行业的稳定和快速的发展。

（作者单位：云南财经大学法学院）