中低产田改造的现实困境与保障机制构建

【摘 要】耕地是粮食生产的基础。在我国现有耕地中，大约2/3是中低产田。中低产田既是影响我国粮食生产再上新台阶的制约因素，又是粮食增产潜力的希望所在。本文认为，我国中低产田改造的难点在于面积大、分布广，关键在于没有建立起有效的投入机制。因此，改造中低产田，应在继续加大农田水利基础设施建设的投入力度的基础上，明确中低产田改造的责任主体，并逐步建立起以土地经营者投入为主、财政补贴为辅的中低产田改造投入机制。

【关键词】粮食安全；中低产田改造；保障机制

一、引言

随着人口增长、城市化进程加快以及人民生活水平的不断提高，在未来的20-30年中，我国的粮食需求总量将继续保持刚性增长趋势，粮食供给的压力会越来越大，实现粮食安全将是一项长期、艰巨的任务。耕地是粮食生产的重要物质载体，保证我国粮食安全的前提是确保一定数量的耕地面积和粮食播种面积。然而，现实情况是，我国耕地数量正在逐年减少，而且耕地质量偏低，对我国粮食单产水平的提高和粮食安全造成了巨大压力。据国土资源部公布的土地详查数据，1996-2008年，我国耕地面积从130039.2千hm2（19.51亿亩）减少到121715.9千hm2（18.26亿亩），净减少8323.3千hm2（1.25亿亩），年均减少693.6千hm2。而且，在我国现有耕地中，大约2/3是中低产田。①主要分布在华南区、成都平原及长江中下游区、内蒙及长城沿线区和甘新区。在这些中低产田中，有些宜于改造，有些改造的难度大、成本高。1988～2007年间，国家农业综合开发共投入资金3193.4亿元，改造中低产田3491.97万hm2，②项目区粮食单产平均提高1500～2250公斤/hm2。如果能将现有0.82亿hm2中低产田的1/2（即0.41亿hm2）加以改造，按每公顷增产1500公斤计算，即可在现有基础上增加粮食产量615亿公斤，可完全实现国务院提出的到2020年新增1000亿斤粮食生产能力的目标。因此，中低产田既是影响我国粮食生产再上新台阶的制约因素，又是粮食增产潜力的希望所在。在我国耕地面积逐年减少的前提下，依靠扩大粮食播种面积来确保粮食安全的可能性不大，而通过中低产田改造，提高粮食单产，将成为保障我国粮食安全的有效途径。

二、我国中低产田的主要类型与形成原因

建国以来，尤其是改革开放以来，我国对中低产的调查和研究形成了不少调研成果，汇总结果见表1。

由表1可以看出，虽然采用不同的划分方法和标准所得到的我国中低产田的数量有一定差异，但中低产田所占的比重均在65%以上，由此可以得出我国中低产田面积比重偏大的共同结论。并且，依据主要障碍因子，可将我国的中低产田划分为6种类型[2]，其面积和比例见表2。

资料来源：转引自李晶宜.中国农业资源的可持续利用[J].中国人口、资源与环境，1998，8（4）：11-15。

我国中低产田的形成多是环境因素综合作用的结果，从全国范围来看，主要有以下成因。

1、土壤本身质地的限制，土地生产力低下。在我国现有耕地中，由于土壤耕层浅薄，有机质含量少，缺乏作物生长发育所必需的锌、钼、锰和硼等微量元素，同时还受到冷、烂、锈、酸、粘、瘦、砂、薄、板、水土流失、坡度陡等因素制约，使得我国绝大多数耕地属于中下等肥力。从坡度等级看，0-15度的耕地占87.5%；15-25度、25度以上的耕地分别占9.2%和3.3%，④同时我国耕地的有机质含量一般较低，水田土壤大多在1%～3%，而旱地土壤有机质含量较水田更低；我国大部分耕地土壤全氮都在0.2%以下，有20多个省（区）有一半以上耕地严重缺磷；广东、广西、江西、海南等南方省（区）有75%以上的耕地缺钾。

2、用地与养地脱节，土地投入不足。为了提高产量和短期利益，我国农村在土地耕作中大量施用化肥、农药的现象普遍存在。根统计，1978年我国农业化肥的施用量为884万吨，而目前每年大约需要5460万吨，增加了6.18倍。同时化肥品种单一，施肥方法也不科学，导致土壤板结、盐碱化严重，土壤养分长期处于入不敷出的恶性循环状态。与此同时，由于种植结构和布局不合理，加剧了地力的消耗，耕地得不到休养生息。此外，由于农业生产比较效益低，目前在农村专门从事农业生产的人数在减少、质量在下降，也是导致对土地投入不足的重要原因之一。

3、农业水资源缺乏，分布不均，浪费严重，农田有效灌溉系数低。我国是世界上13个水资源高度贫乏的国家之一，农业缺水300亿立方米/年，平均每年因旱受灾耕地面积达3亿多亩，粮食减产300亿公斤左右。与此同时，我国水资源分布不均：长江流域及其以南地区，水多地少；长江以北地区，地多水少，其中粮食增产潜力最大的黄淮海流域的耕地占全国的39%，水资源量仅占7.7%。[3]此外，我国水资源利用效率低，浪费严重。尽管从1996年以来，我国通过实施大型灌区续建配套与节水改造等项目建设、财政贴息贷款等政策，建成了一大批节水灌溉工程，有效灌溉面积增加到9.05亿亩，农田灌溉用水有效利用系数由0.45提高到0.5[4]，但与发达国家0.70-0.80相比仍有很大差距。

4、农田生态环境保护不力，耕地质量破坏严重。我国的农业耕垦历史悠久，大部分地区自然生态平衡遭到严重破坏。据国家林业局组织完成的2004至2008年第七次全国森林资源清查结果显示：全国森林面积1.95亿hm2，森林覆盖率20.36%，仅有全球平均水平的2/3，排在世界第139位。人均森林面积0.145hm2，不足世界人均水平的1/4；人均森林蓄积10.151立方米，只有世界人均水平的1/7。⑤由此造成我国局部地区土壤水蚀、风蚀严重，耕地质量大幅下降。目前，我国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的37.1%，每年因水土流失造成土壤流失达50亿吨，占世界年流失量的19.2%。近50年来，我国因水土流失而损失的耕地达5000多万亩，平均每年100万亩。按照现在的流失速度推算，50年后东北黑土区1400万亩耕地的黑土层将流失殆尽，35年后西南岩溶区石漠化面积将增加一倍。[5]

三、我国中低产田改造的现实困境

1988年以来，结合农业综合开发，我国进行了大面积的中低产田改造。20多年来，共改造中低产田3491.97万hm2，新增粮食生产能力8943743.25万公斤，项目区农民人均纯收入高于全国农民人均纯收入平均200元左右且增长较快。中低产田改造为提高我国粮食产量和增加农民收入，实现我国农产品总量平衡、丰年有余的历史性转变和保证国家粮食安全，作出了重大贡献。但是，由于我国中低产田面积大，改造利用的难点仍然很多，依然影响和制约着我国的粮食生产。

1、农田水利基础设施建设严重滞后

强化以农田水利为重点的农业基础设施建设是提高农业综合生产能力和粮食安全的根本保障。虽然我国农田水利事业取得了举世瞩目的成就，但与新时期中低产田改造目标和农业现代化的要求相比，还存在很大差距。近年来频繁出现的严重水旱灾害，暴露出我国的农田水利等基础设施还十分薄弱，是我国粮食安全的巨大隐患。我国农田水利等基础设施骨干工程大多建于1950年代至1960年代，由于投入不足，年久失修，设备老化，带病运行，抵御自然灾害的能力大大下降，严重影响了我国粮食综合生产能力的提高和农业现代化的发展。我国灌溉用水的生产效率低与农田水利设施差、农业用水方式落后和用水管理薄弱密切相关。大水漫灌的方式普遍存在，水库、渠、沟、井等农田水利设施老化失修严重，不少水利工程不配套，“跑冒滴漏”现象严重，这在一定程度上加剧了水资源的稀缺程度。

2、权责利不明确，中低产田改造投入和管理主体缺位

第一，中央和地方的国家粮食安全责任划分不明确，也没有形成财权和事权相匹配的体制。一方面，从财力方面看，多数粮食核心产区和产粮大县工业不发达，财力不足，无力投资进行中低产田改造；另一方面，从事权方面看，粮食核心产区和产粮大县在保障国家粮食安全方面做出了巨大贡献，但由于种粮比较效益低，粮食核心产区和产粮大县一般缺乏粮食生产的内在动力。中央和地方财力与事权不相匹配的体制，已经成为影响我国农业综合开发和粮食生产的一个重大问题。

第二，改造中低产田是作为一项我国农业综合开发的子项目组织实施，其直接管理及监督机构为国家农业综合开发办公室。但中低产田改造的资金来源却是按照中央财政下达专项资金、地方财政配套、农民出工的“三结合”模式进行的。投入主体和管理主体的不一致必然导致中低产田改造组织实施困难，甚至会出现诸如资金不到位、相互推诿、欺骗等现象。

第三，当前在我国中低产田改造的某些领域试图引入市场机制，即建立“政府推动，市场拉动，龙头带动，农民组合”新的投入机制，其目的是着重强调社会组织和农户的投入主体作用，弱化政府功能。事实上此项改革并没有带来预期效果。以农田水利基础设施建设的市场化改革为例，竞争机制的引入反而带来了大、中型水利工程得不到有效利用、小型农田水利设施吸引社会资本投入的难度大、市场化改革引起少数人与多数人的对抗及个体化农户与已有的大中型水利设施之间缺乏衔接等突出问题。究其原因，在市场经济背景下，组织和个人的行为模式可以概括为利润或者是收益最大化。如果同时存在两种不同的选择，经济人将会选择给自已带来更高收益的投资方案[6]。而目前我国市场化改革后的情况是：一是我国农村虽然实行了市场化的方式供给农田水利设施，但没有完善的所有权制度和分配制度的保障，使得私人不愿意提供农田水利设施；二是已经形成的资产或具有资产特性的小型水利工程产权不清，职责不明，影响了群众参与建设与管理的积极性；三是农地碎耕既制约了农田水利基础设施服务规模经济的实现，也增加了农户个体提供农田水利设施和抽水的成本，导致私人不愿意提供农田水利设施。所以，引入市场竞争机制并不代表市场可以解决一切问题，也并不意味着政府可以完全退出。

3、中低产田改造投入不足，资金缺口大

中低产田改造是一项庞大的系统工程，耗资巨大。目前，我国中低产田改造的关键在于没有建立起有效的投入机制。从理论上讲，按照“谁投资、谁受益”原则，农村土地所有者和经营者本应是中低产田改造的投入主体，但因耗资巨大，由农村集体投资非常有限；由于农民收入偏低，既没有投资能力，也缺乏投资积极性；如果完全依靠财政投入进行中低产田改造，既缺乏一定的理论基础（因为政府不是土地经营成果的受益者），而且财政也承担不起。在我国现有中低产田改造的“三结合”模式中，往往由于地方（主要是县、乡）财力不足，中低产田改造的配套资金难以落实。实际上，自1980年代以来，农村集体组织对土地改造的投资急剧下降，而在粮食主产区这类投资已基本上停止。这种情况使中低产田改造以至于农业综合开发陷入了两难境地，也使未来的粮食安全问题更加严峻。现实中，在我国“三结合”的中低产田改造模式中，中央和省级财政投资仍然是中低产田改造的主要资金来源。

4、农村劳动力大量外流，农民投工投劳参与中低产田改造的难度大

长期以来，作为农业综合开发的子项目，中低产田改造项目主要是通过财政资金投入，引导受益村内的群众投工投劳进行项目建设。这种方式既增加了投入来源，也能够促进农民增收。然而，随着城市经济快速发展，大量农村青壮年劳动力外出务工，农村日益呈现“空心化”趋势。目前在农村从事粮食生产的大多是在非农产业中没有就业竞争力的老年农民，这既是我国粮食生产的一大隐患，又让农户筹资筹劳参与中低产田改造的难度日益增大。

四、我国中低产田改造的保障机制构建

（1）建立健全中低产田改造的投入机制

前已述及，目前我国中低产田面积大、分布广，改造的难点在于没有建立起有效的投入机制。本文认为，较符合实际的办法：一是根据中低产田改造的不同内容分类实施，即农田共用的基础设施（如农田水利设施等）可由财政投资、农民投工抽劳来共同解决；而土地整治（如土壤改良、培肥地力等）可由财政给予少量补贴、以土地经营者投入为主来解决。而且，随着土地流转的逐步推进，应鼓励形成土地经营者投入为主、财政补贴为辅的中低产田改造投入机制。二是在中低产田改造中，可以按照“统筹使用”原则，以农业综合开发中低产田改造项目为平台，将与中低产田改造密切相关的国土资源部土地整理、农业部优质粮食产业工程、国家林业局防护林工程及生态建设等中央农口项目资金，统筹规划，集中使用。

（2）加大农田水利基础设施建设的投入力度

农田水利基础设施落后是制约我国粮食增产的最重要因素，也是中低产田改造的重要环节。从目前来看，资金短缺又是制约我国农田水利建设最重要因素。因此要建立健全以公共财政为主的多元化投入机制，加大财政及税收优惠政策，吸引农民及社会组织资金投入农田基础设施建设。具体来说：一是加大各级政府的投入力度，逐步提高农田水利设施建设投资占国家基建总投资的比重。具体做法是积极争取中央加大对农田水利建设的投入力度，建立合理的投资分担机制和不同级次政府的事权和财权配比机制，以缓解地方财政困难，充分调动农民投工抽劳的积极性。二是调整公共支出结构，各级财政按照经济增长速度，逐年调整农田水利建设的投资预算，加大对农田水利设施的投入力度。三是引入市场化机制，广开融资渠道，逐步形成农民投资投劳、政府加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。当然，在引入市场化机制的同时，政府在一定领域还必须发挥作用，如提供必要的制度保障，才能使市场机制良好的运转。

（3）提高农民对农地投入的积极性

目前农民对农地投资积极性不高的原因主要有：第一，农民收入较低，没有足够的资金进行农地改造；第二，市场经济条件下，种粮比较效益低下，农民不愿意较多投工投劳；第三，农地产权缺乏有效的法律保障，导致农民缺少农地经营热情。因此要提高农民对农地投入的积极性，一是通过农户土地承包经营权的确权登记颁证，进一步明晰农地承包经营权的产权界定，以强化和稳定农户的土地承包关系；同时要开辟农地使用权流转市场，引导农村土地承包经营权有序流转，在有条件的地区，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，并逐步实现农地的规模经营。二是政府对农户中低产田改造给予一定资金和政策的扶持，通过示范效应让农户能切实感受中低产田改造带来的经济收益，在一定程度上能够调动农户投资改造中低产田的积极性。三是坚定执行粮价保护政策，稳定粮食价格，逐步形成粮价稳步、合理上涨机制，增加农民收入，充分调动农民种粮的积极性。这是提高粮食生产保障水平和确保粮食安全的一项关键措施。

（4）依靠农业科技提升中低产田改造效率和成效

耕地生产水平受自然环境条件、人为因素及土壤本身条件等多因素的影响，要提高耕地生产率，就应采取多种措施，进行综合治理。在我国，中低产田的治理主要涉及改土培肥、改善耕地及其周围的环境条件、推广良种良法、提高管理水平等多方面，利用农业技术与水利工程措施相配套，改造中低产田的力度和改造效益将会更好。所以农业科技和农田水利共同成为我国改造中低产田的关键环节，缺一不可。所以，除了继续加大对农田水利等基础设施建设的投入外，还要重视农业科技、农业教育投资，强化官产学研相结合的创新机制，使科学技术对中低产田改造和农业增产发挥更大效应。

注释：

①根据2009年12月国土资源部的《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示，我国中低等地面积占全国耕地评定总面积的比例依然达到了67.35%，其中中等地占50.64%，低等地占16.71%，按我国现有18.26亿亩耕地计算，中低产田共有12.30亿亩（0.82亿hm2）。

②数据来源于财政部网站农业综合开发办全国农业综合开发基本情况表（1988～2007）。

③潜力产出率法是“耕地潜力产出率划分法”的简称，它是根据耕地现实产出水平与其最大生产潜力之比值的大小来划分高、中、低产田的方法，即把潜力产出率高于一定数值的耕地划归为高产田，低于一定数值的耕地划归为低产田，处于两数值之间的耕地划归为中产田。

④数据来源于第二次全国农业普查主要数据公报（第六号）。

⑤国家林业局，第七次全国森林资源清查结果，2009年11月17日。

参考文献：

[1]林鹏生.我国中低产田分布及增产潜力研究[D].中国农业科学院博士学位论文，2008，6.

[2]李晶宜.中国农业资源的可持续利用[J].中国人口、资源与环境，1998，8（4）：11-15.

[3]李远华，倪文.新时期农田水利基本建设的战略思考[J].中国农村水利水电，2002（7）：1-4.

[4]我国有效灌溉面积超9亿亩[N].科技日报，2011-11-21.

[5]我国水土流失面积达356万平方公里[N].法制日报，2010-8-24.

[6]唐忠，李众敏.改革后农田水利建设投入主体缺失的经济学分析[J].农业经济问题，2005（2）：34-40.

本文得到教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“我国粮食安全保障体系研究”（项目编号：08JZD0017）和四川师范大学重点研究课题“我国粮食生产结构变化与安全保障研究”的支持。

作者简介：

封玲（1968-），女，江苏泰兴人，博士，副研究员，主要从事绿洲农业生态经济与可持续发展研究。

汪希成（1968-），男，河南兰考人，博士，教授，硕士生导师，主要从事农业经济与农村经济研究。