动物源性食品安全法律监管措施研究

动物源性食品安全法律监管措施研究

一、我国动物源性食品安全现状考察

（一）病害、劣质动物源性食品泛滥市场

基于经济产业结构的调整，在我国偏远地区，人们愈发意识到养殖业对增加财富的重要性，几乎每家每户都会饲养家禽牲畜，由于动物疫病复杂多样、防疫基础比较薄弱、防疫制度不甚科学以及市场经济条件下的利益驱动等诸多原因，造成了动物疫病大量存在。随着动物防疫监督机构对私屠滥宰等违法经营行为打击力度的加大，违法生产、加工、经营动物源性食品的行为虽然有所收敛，但是由于监管制度不系统、不健全，导致病害、劣质动物源性食品依旧充斥市场。

（二）动物源性食品中药物残留严重超标

不可否认农药、兽药、饲料添加剂等的使用，为畜牧业发展发挥了重要作用，但同时也给动物源性食品安全带来了巨大隐患。动物源性食品因有毒有害物质超标和兽药残留造成的中毒和污染事件时有发生。其中兽药残留是导致其安全性下降的重要原因。当前动物源性产品中的药物残留主要来源于三个方面，一是饲养过程。养本文由论文联盟收集整理殖者违法使用国家明文规定的违禁药物，导致食品中存留有害成分；二是所用饲料。目前饲料中添加药物残留于动物体内，通过食物链，均会对人体产生危害；三是加工贮藏过程中的残留。

（三）饲养方式和水平落后，防疫工作难度大

近年来，重大动物疫情频发，由此导致的动物源性食品安全事故不断出现，给广大消费者的生命健康造成了严重威胁。主要表现为：

首先，饲养环境差，饲养方式和水平落后。所以，推行健康养殖方式，发展规模化养殖，做到科学选场、科学引种、科学饲养，可以在生产源头保证畜产品的质量安全。

其次，人畜共患病对人体健康构成严重威胁。目前，结核、狂犬病等尚未得到有效控制的情况下，人畜共患病隐患的存在必将诱发更多其他对人体健康和安全构成潜在威胁的动物性疾病。

最后，境外动物疫病对中国构成了潜在威胁。随着经济全球化和改革开放政策的深入，国际间动物源性食品交流活动频繁，类似禽流感、口蹄疫等国外动物性疾病随时可通过边贸经济往来而传入中国[1]。由此引发的“输入性”动物源性食品安全问题不容忽视。

二、我国动物源性食品存在的安全问题及成因分析

（一）生产规模化、标准化程度较低，检疫、检测设备不匹配

生产过程是保证食品安全的重要环节。时下，我国动物源性食品加工业迅速发展，但由于食品企业对资金和技术要求不是很高，一些地方检疫仍靠感官检查，缺乏先进的仪器设备，违禁添加剂、兽药、激素等检测也存在检测手段、仪器缺乏等问题，这些无疑为动物源性食品安全问题埋下了巨大的隐患。

（二）经营者质量安全意识不强，监管者对违法行为打击力度不够

动物源性食品经营者文化水平普遍较低，对动物防疫法律法规和动物源性食品安全知识知之甚少，为了发家致富对其所经营食品的安全问题也比较漠然。此外，动物源性食品渠道多样，一些地理位置偏远，交通不便的地区，为各级动物防疫监督机构的市场检查工作带来了难度。这些都使得各级动物防疫监督机构没能及时发现动物源性食品市场中的违法经营活动，在一定程度上削弱了对违法经营活动的打击力度[2]。

（三）安全常识传播途径少，消费者防范意识差

现在不少消费者食品安全意识淡薄，买东西较多地关注价格和份量，较少考虑是否安全健康，加之消费能力不高，所以购买动物源性食品往往只图便宜，不求质量，致使质量差、价格低的动物源性食品很有市场。此外，消费者辨别劣质动物源性食品的能力较低，意识不到劣质动物源性食品给自己身体带来的危害。

（四）相关法律体系不健全，政策制度不合理

我国相继颁布了许多确保动物源性食品质量的法律法规，但从总体上看，没有形成相互协调、共同作用的法律体系，不仅如此，相关法律法规的条文对动物源性食品安全的规定过于笼统，加之法律法规的解释及实施细则制作过程缓慢，致使法律或法规难以操作[3]。因此，在我国动物源性食品安全日益严峻的今天，加快立法是当务之急，特别是要加快同国际食品安全标准和管理模式接轨的步伐，缩短同发达国家的差距。

目前，欧盟关于动物源性食品安全相关立法体系比较健全，很多地方可以为我国所借鉴。2000年欧盟委员会了《欧盟食品安全白皮书》，明确提出了复审食品安全法律、完善食品安全法律体系的目标，确立了“从农场到餐桌”全过程控制为原则的食品安全监管理念。

在此之后，完善欧盟食品法体系的关键性步骤便是在2002年出台了178/2002号条例[4]，制定了实现动物源性食品安全的监管程序。其主要内容包括食品的进出口要求、食品和饲料的安全要求、食品和饲料企业的责任、确立可追溯性制度与危害分析和关键控制点制度以及食品和饲料的撤回、召回或通报等，是欧盟新食品法的基石。此外，在关于动物源性食品安全与卫生、动物传染病控制、饲料安全等保障动物源性食品安全方面制订了专门性条例和具体规则。重点内容包括：（1）食品生产加工设施的批准和注册程序；（2）动物源性食品必须加贴识别标识，对其实施可追溯性制度；（3）详细列举了允许进口动物源性产品的第三国或企业清单；（4）突出了危害分析和关键控制点技术体系建设内容，注重弥补原有法律对农场层面的初级生产规范不足的问题[5]。

与此相比，虽然目前我国在畜禽产品、动物疫病、动物产品中有毒有害物质残留、饲料添加剂等方面逐步建立了一套质量标准体系，但这些标准本身质量不高、体系不健全。

三、我国动物源性食品安全法律监管措施之完善

（一）加快立法进程，促进食品安全管理走向法制化轨道

我国目前食品安全问题频发， 以合理的建议作为决策基础，建立和完善食品安全法律监管体系刻不容缓。借鉴国外保障动物源性食品安全的成功经验，我们至少要注意做到以下几点：

首先，创造公平、有序的市场竞争环境，建立市场准入制度，完善相关立法。具体包括以下几方面：（1）严格审查生产环境、设备、工艺流程等相关硬件条件，认真考查生产商与质量有关的文件及其产品标准，严格对《生产许可证》的发放工作；（2）实施强制检验制度，严把生产销售质量关；（3）根据质量检验结果，给相应的食品注明质量等级，推进动物源性食品质量安全标志工作[6]。以此为立法出发点，广泛听取和采纳公众的意见，建立立法所涉利益部门回避制度，以便实现法律的公正性。

其次， 建立动物源性食品质量安全的可追溯系统。我国兽医监管部门正积极推进动物标志及疫病可追溯体系的建设，可对动物的饲养、运输、屠宰及动物产品的加工、储藏、运输、销售等环节的相关信息进行详细记录，从而实现在出现质量安全事件时，监管部门及时作出反应，对问题产品追根溯源，及时封存处理。这种将食品安全监管放大到食品链的全过程的监管体系， 强调在整个生产过程中的每一个环节必须符合标准[7]，杜绝食品生产过程中可能产生的任何污染。

最后，我们需要整合各方面的资源，建立一套科学合理的风险评估机制，不断提高食品安全检测的技术水平，为食品安全立法提供可靠的参考资料；设立专门的应急机构（例如，紧急疫情中心），保证及时获得疫情信息，负责紧急疫情的分析工作。

（二）开展法制宣传教育活动，加大执法力度，提高消费者防范意识

政府有必要建立一整套透明、公开的动物源性产品质量安全信息传递机制，及时向养殖户和消费者提供各种与畜产品质量安全相关的信息及法律知识[8]。一方面可震慑不法生产者，另一方面，帮助消费者消除恐慌心态，理性应对。

此外，相关执法部门将查处的出售劣质、病死肉品的单位和个人以及私屠滥宰黑窝点及时报送市食品监管部门，进行综合汇总，并要利用电视等新闻媒介定期公示，使消费者能够及时了解相关情况，积极发现违法经营行为并勇于举报，主动参与到打击违法经营活动中来，提高消费者的防范意识。

（三）突出政府主导作用，建立职责明确、保障有力的工作机制

动物源性食品安全监管涉及范围广、难度大，是一项富有挑战性的工作[9]。各地食品安全领导小组要最大限度地运用政府资源，及时向当地政府及其工作部门汇报工作；财政要做好保障饲料安全、食品检验等费用的足额预算；科研管理机构必须对科研项目各负其责，相关管理部门要时时监管，尽早结束不安全项目在生产中的应用，减少不良后果的产生；建立强有力的专职执法队伍，配备执法专用设施，加强监管、检测，使动物源性食品安全从源头得到保证，形成“有领导、有协助、有监督”的“三有”工作格局，为生产动物源性食品提供可靠的保障。

（四）理顺食品安全监督管理体制，加大资金投入，建立和完善检测体系

欧盟国家在动物源性食品质量安全管理中将经费统一纳入中央财政预算，并建立了相应的监测制度，以便于国内对食品质量安全管理一体化，对外口径一致化。我们应借鉴这种成功做法， 真正加大对动物源性食品安全国家例行检测的财政支持力度，添置仪器设备，完善检测体系与检验方法，尽快研制一些快捷、高效的检疫、检测仪器以适应大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。做到既能保证检疫、检测的快速准确，又可使经营者能够接受，利于推广应用。这既有利于发挥政府的统一监督作用，也可降低动物源性食品生产、经营成本，提高国际市场竞争力，在国际上树立安全形象。