我国社会保障中的“费改税”研究

2019-07-03 版权声明 举报文章

摘要:建立和完善社会保障制度是国家促进经济与社会可持续发展的重要手段。针对我国目前社会保障基金缺乏稳定性的现状,应加快法律制度的完善,加快财务制度和审计制度的改革,健全个人社保基金账户管理制度,多渠道开辟社会保障资金来源。一套科学、合理、完善的社会保障制度,是保证我国市场经济健康发展的基本前提。

关键词:社会保障制度;社会保障税;社保基金账户

中图分类号:F240 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)08-0152-03

建立和完善社会保障制度是国家促进经济与社会可持续发展的重要手段。有效地筹集社会保障基金是社会保障制度正常运行的基本条件。随着人口的老龄化及国有企业改革的不断深化,社会保障基金的收支矛盾日益突出,社会保障基金的筹集存在越来越多的现实问题。在现行制度模式下,开征社会保障税来取代现行的缴费方式,利用社会保障基金筹集在法规方面具有的强制性和统一性,并不能克服社会保障基金的收支困难,相反,只会增加大企业的负担,阻碍经济的正常发展。要开征社会保障税,就必须完善现行社会保障体制,理顺国家、单位与个人的收入分配和权利与义务的关系。造成社会保障基金收支困难的主要原因,并非社会保障基金在筹集方面的规范性和法制力度不够,而是由于历史遗留问题和社会保障制度本身不完善引起的。开征社会保障税,不仅要发挥税收的特殊作用,更重要的是在税收调节下的社会保障体系,必须适合我国的基本国情,促进社会公平与经济发展。

一、当前我国社会保障费改税的基本思路

(一)社会保障税税制要素的构想

我国社会保障的筹资方式是以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式为基础开征社会保障税。关于建立社会保障税税制的设想,有众多不同的观点,但经过争论之后逐渐形成了一些主流观点:(1)社会保障税的覆盖面,即纳税人的确定。社会保障的理想覆盖范围即理想的纳税人应当是全体社会成员,不应分城市和农村,不应分部门和行业,也不分企事业单位的所有制性质。然而,我国当前的基本国情决定了农民作为社会保障税的纳税义务人显然不现实;国家公务员的性质决定了其社会保障与其他从业人员有明显的差异,也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人。所以,社会保障税的纳税人在现阶段应定位在包括城镇所有企业、事业单位的职工和个体工商户等。(2)社会保障税税基的确定。社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳,企事业单位按支付给职工的工资总额计征,职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征,个体工商户原则上可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收。(3)社会保障税的税目和税率的确定。可以先设养老保险、失业保险、医疗保险这三个项目,以后视情况再增加其他必需的税目。社会保障税按比例税率计征,可由国家规定弹性幅度比例税率,各省(市、区)按照当地经济发展水平、职工收入状况等,在规定的幅度内具体确定税率。如养老保险的综合税率可在25%~30%之间确定,个人负担部分可在5%~10%之间确定。

(二)社会保障体制改革的一般思路

完善社会保障制度在“十五”计划中单独列项,表明未来五年中国建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的步伐将比原来预期更快一些。正在建立的社会保障体系,包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。其核心是社会保险,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等各项制度。

社会保障的制度选择属重大课题,国内学术界在这方面有不同的观点,概括起来主要有三种看法:一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度;另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度;第三种是主张实行社会统筹和个人账户相结合的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老龄化的危机;对第二种主张的批评是其缺乏社会共济;对第三种主张赞同的较多,这种混合模式在理论上既要保存现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能,又要发挥完全积累制培养个人责任心,提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用;同时,还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此,这是一种比较理想的模式,目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革,我国也最终选择了这种社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式。

建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。筹集社会保障资金的方式主要有两种类型:一是建立个人储蓄账户;二是征收社会保障税。前者实际上是一种强制性储蓄;后者常见于实行政府提供保障模式的国家,其特点是:社会保障税由专门的管理机构(如税务机关)负责征收和管理,其收支一般纳入国家预算,实行“专税专用”,超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看,社会保障税以其特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐。经过慎重研究,我国拟将开征社会保障税以取代目前的收费办法。

二、开征社会保障税的必要性

1.有利于增强社会筹资的强制性,加强社会保障基金的征收力度。社保税的征收、管理和支付有严密的法律规定,税比费更具有法律约束力和法律规范性,促使社会保障基金有稳定、及时、足额的收入保证,有利于增强社会筹资的强制性,加强社会保障基金的征收力度。

2.有利于减轻中国进入人口老龄化国家后给企业和国家财政带来的巨大的养老金负担至2010年我国60岁以上的人口比重将达到12%,超过国际老龄化社会10%的临界点,只有开征社会保障税才能够逐步缩小社保资金缺口,才能促进社会保障制度的正常运行和可持续发展,走出社保支付的困境。

3.有利于实行全国统筹制度。国际经验表明,只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大的空间内调剂余缺,平衡地区差距。目前的省级统筹只能是中国社会保障制度的过渡形式,全国统筹才是终极目标,毫无疑问,社会保障税的开征将为全国统筹创造有利条件。

4.对社会保障税实行收支分离原则,进行收支两条线的管理。收支两条线的管理,有利于社会保障税的健康运行和廉政建设,有利于建立社会保障基金管理的监督机制,增强保障资金的安全性,形成社会保障的收入、支出、管理分别独立的科学管理系统。

5.有利于与国际的税制惯例接轨,促进我国加入WTO后对外开放进程的发展。目前,社会保障税在国际税制中显示了强大的生命力和巨大的经济杠杆作用,成为了各国除所得税外的第二大税种,我国依国际惯例开征社会保障税,在国际税收协议中可以相互抵免,有利于协调国家之间社会保障支出的负担,有利于维护国家主权及本国居民的权益,促进国际间的开发与交流。

三、社会保障费改税的相关策略

(一)实行一个统一,三个同步的改革策略

一个统一,就是统一国家财政,将政府的一切公共收支统一纳入国家预算管理。不再保留任何放在国家预算外、实行自收自支自行管理办法的公共收支,也不再保留任何坐支、抵扣等管理办法,以便从国家财政管理制度方面挖掉产生乱收费的根源。

三个同步包括以下内容:

一是城市和农村“费改税”同步。实践表明,城乡收费有着密切联系。农村乱收费项目许多是来自上级政府部门的推动和压力,诸如下达一些不切实际的“达标”、“升级”等增加支出但没有经费供给的任务,乡镇就不得不开征新的收费项目,以满足资金需要;反之,由于农村公共分配不规范,以及与上级政府职能范围缺少明确划分等,乡镇政府又常常将一些开支推向上级,挤压上级政府同意开征新费以满足其需要。这样,如果农村实行“费改税”而城市不实行,其成果就无法稳定。农村“费改税”如果不和城市“费改税”同步,城市乱收费项目一旦涉及农村,农村也就难免在“费改税”后出现新的乱收费。

二是清理收费项目与行政事业体制改革同步。现在的各项收费无论是否合理,都已打入各行政事业单位收支基数之中,其中不少合理或不合理的收费项目,还在支撑着一些不合理的机构和人员,支撑着一些不应当由政府举办的事业。如果在清理收费项目中废除了一切不合理项目的同时,不进行政府职能转换和改革事业体制,解散那些不合理的机构,将不应由政府养活的事业推向市场,他们不可避免地要利用手中的权力,巧立名目再开新的收费,以满足自己的需要。

三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步。费改成税后,其收入自然会纳入国家预算,原来靠收费支撑的机构和各项事业,也就随之失去经费来源,从而需要财政给予相应的支持,否则会造成各行政事业单位收支矛盾尖锐,不能正常实现其职能,结果就不得不再回到自我创收、巧立名目收费来增加收入的老路。然而就财政来说,仅靠费改税增加的收入,是无法满足这些行政事业单位支出需要的。在“费改税”后,财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的。出路只有一个,就是在实现政府职能转换和事业体制改革的基础上,大力压缩行政经费支出,同时实现财政转型,从计划经济财政向市场经济财政转换,从市场可以解决的各项事业供给中退出去,全面进入必须由政府实施的各项事务供给领域,保障这方面的各项基本需要,依照新的职能结构,全面调整和重新构建支出结构。这样,才能有效地满足各方面基本需要,使各方面没有必要再去自找财源,乱收费现象就可随之消失。

(二)建立流动性和广覆盖的社会保障制度

1.增强社会保障的流动性。人才的流动和优化配置,是市场经济的必然要求。流动性的增强,意味着保障主体不管是在政府及国有企事业单位就业,还是在非国有企业就业,均享有失业、医疗、退休等社会保障,即受保障主体始终与保障基金紧密联结在一起,保障基金随着受保障主体流动而流动。这就要求社会保障号、信用号、身份证号三号合一,否则就难以从制度上和技术上建立流动性很强的社会保障。

2.增强社会保障的广覆盖性。一要将国家公务员作为社会保障税的纳税人。既让国家公务员拿出工资的一部分,为社会互济增添力量,又让国家公务员在机构改革、人事制度改革中能够承受待岗、失业和养老的风险。二要建立农村社会保障体系。根据我国农村幅员广阔、地区差异很大的实际,短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的,农村社会保障体系必须是多元化的,除探索农村社会化养老保障制度以外,还可建立承包土地转让制度、储蓄互助会等多种形式,同时充实农村五保户供养的资金来源,使农村五保制度真正做到名实相符。

(三)适度降低初始保障基线

1.适度降低社会保险缴费率。缴费率的高低一般是由社会保障的覆盖范围和收益大小决定的,而覆盖范围和收益大小又取决于一个国家的生产力发展水平。可以考虑的是,将现行的社会保险缴费率适当降低,如由40%左右下调到35%左右,这样,社会保障税刚开征时,税率就可定得低一些,然后随着社会保障项目的拓宽,逐步提高税率。需要注意的是,在适度降低社会保险缴费率的同时,必须要适度扩大社会保障的覆盖面。因为,单纯降低缴费率会打破社会保障基金供给与基金支付的理论平衡,在基金支付量不变的情况下,我们必须尝试通过扩大基金覆盖面来维持平衡,如将逐步涌进城市的青年农民纳入征税范畴,推进城市化进程。否则,政府将面临社会保障基金的支付危机,作为基金偿付的最后担保人,甚至还将面临严峻的政治风险。

2.适度降低工资替代率水平。根据我国经济发展水平和社会保障“激励与保护相统一”的原则,应将养老金工资替代率水平由当前的90%左右降低到缴费工资的60%左右。随着我国经济发展水平的提高,再逐步把已经降低的工资替代率水平提高起来,这是完全符合福利分配的规律的。

(四)择机推动社会保障基金入市

发达国家社会保障基金投资具有两个明显特点:一是投资渠道多元化,社会保障资金不仅投资于股票、政府债券、企业债券,还投资于存款、抵押贷款、不动产、外国资产等;二是股票投资所占比重都比较高,尤其是美、英两国,其养老金投资于股票的比重分别占到46%和53%。从发达国家的经验来看,社会保障基金利用多种金融工具进行投资(尤其是利用股票进行投资)已是大势所趋。因此,我国社会保障基金的投资渠道也必须进行改革。改革的方向是:第一,要利用多种金融工具进行多元化投资;第二,要允许社会保障基金入市,投资于股票。而社会保障基金入市,反过来又可促进资本市场的发展,一方面社会保险基金规模大,可以满足资本市场对资金的需求,解决其扩容压力;另一方面社会保险基金每年收入与支出的总量相对稳定,不会有剧烈波动,因此可以在一定程度上削减资本市场上短线投机的冲击,起到市场稳定器的作用。可见,从法律上、证券市场上做好准备,在兼顾社会保障基金的安全性、赢利性和流动性的基础上,择机而动,推动社会保障基金入市,是实现社会保障基金保值增值的有力手段。

(五)夯实社会保障资金的征管基础

一、加大清理、催缴拖欠社会保障费的力度。欠费问题是长期困扰社会保障资金征集的一个大问题,我们要充分利用税务部门征缴手段强硬、征收渠道通畅、网络系统健全等优势,进一步增强社会保险筹资的强制性。对于欠费数量大、欠费时间长的典型企业,采取新闻曝光等多种形式,并适当采用税收保全与强制执行措施,力求将欠费降低到最低限度,为社会保障“费改税”打下良好基础。

二、核实税基。核实企业职工的缴费工资,减少缴费工资与实际工资之间的差距、名义缴费率与实际缴费率之间的差距;核实非企业职工如个体经营者的经营利润和雇工人数,杜绝私营、个体经营者瞒报、少报经营利润和雇工人数的现象。

三、搞好税源监控。加强税务登记管理与社会保障登记管理的统一性,做好按人监控的缴费记录;提高税源监控的技术手段,通过综合稽查,从整体上改善税源监控效果。例如,社会保障税税基与企业所得税和个人所得税税基互补,纳税人为少缴社保税有可能少报职工人数,为少缴企业所得税又必须多报职工人数以扩大扣除额。如果利用社保税与企业所得税的钳制性,把二者综合起来进行稽核监控,必然会取得良好效果。

总之,随着社会主义市场经济的建立、深入发展和全球经济一体化进程的加快,我们都应该认识到加快社会保障“费改税”改革的必要性和紧迫性,建立一套科学、合理、完善的社会保障制度,保持社会的稳定,实现可持续发展战略,是保证我国市场经济健康发展的基本前提。

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