日本行政损失补偿制度借鉴

行政补偿制度是由财产权的保障和平等原则导出的一种法理。在日本，行政补偿制度既是行政救济法体系，亦是国家补偿法体系的重要组成部分。主要包括损害赔偿的制度；损失补偿的制度；行政不服审查和行政案件诉讼在内的行政争讼制度；行政救济法的主要制度或者核心制度之外的“苦情处理”制度以及行政上调整利害的各种制度。

日本行政补偿的制度定位

在日本，行政补偿制度既是行政救济法体系的重要组成部分，亦是国家补偿法体系的重要组成部分。

行政救济法体系中的行政补偿。《日本国宪法》将国民的权利和自由作为不可侵犯的永久性权利加以保障(序言)，并为贯彻落实该宗旨，针对公务员的不法行为规定了国家或者公共团体(“地方公共团体”即地方政府)的赔偿责任(第17条)，针对因公共目的而利用私有财产的情形规定了必须予以正当的补偿(第29条第3款)。进而，在程序方面，不仅对违法或者不当的行政行为导致的权利侵害可以向行政机关请求救济(行政不服审查)，而且对违法的行政行为导致的权利侵害还可以作为法律上的争讼向法院，请求司法救济(《法院法》第3条第1款)。

日本行政救济法体系大致由如下四种制度构成：其一是损害赔偿的制度；其二是损失补偿的制度；其三是包括行政不服审查(相当于中国的行政复议)和行政案件诉讼在内的行政争讼制度；其四是在上述被称为行政救济法的主要制度或者核心制度之外的“苦情处理”制度(类似于中国的制度)以及行政上调整利害的各种制度。行政补偿制度是行政救济法体系的重要组成部分之一。

国家补偿法体系中的行政补偿。国家补偿是国家机关在没有侵权行为和违约行为的情况下，由于合法的行为对公民造成的损害(损失)所给予的弥补，除行政补偿外，还包括立法补偿，司法补偿等。最初的国家补偿一般指行政补偿，随着社会的发展，国家补偿的范围也得以逐步扩展。随着国家作用或者与之有关的行为造成的损害或者损失日益增多，国家补偿法体系中不仅呈现出国家赔偿责任和国家补偿责任统一化，而且包含了不属于传统意义上的国家补偿责任和国家赔偿责任的结果责任形态。根据对其原因和结果的法律评价的不同，可以分为以下类型：

第一，基于合法行为的行政损失补偿(或称公法上的损失补偿，简称损失补偿或者行政补偿)，是指行政主体为了实现国家和社会公共利益，而合法地给特定人的财产带来特别损失(特别牺牲)时，基于保障财产权和平等负担的原则，由国家(有时为第三人)依法对该损失予以填补的行为和制度。损失补偿以集体主义思想为背景，以社会性公平负担原则为其基础理念。

第二，基于违法行为的行政损害赔偿。根据《日本国宪法》第17条和《国家赔偿法》等的规定，对基于违法行为的行政损害，可以向国家或者公共团体请求赔偿。行政损害赔偿以近代个人主义思想为背景，以个人道义的责任观为其基础理念。

第三，基于损害(损失)结果的补偿。无论国家活动是否违法，只要造成损害(损失)并且认为该损害(损失)不应由国民来忍受时，国家就应承担损害赔偿责任。

第四，刑事补偿。《日本国宪法》第40条规定：“任何人，在被拘留或者拘禁后接受无罪审判时，可以按照法律规定，向国家请求其补偿。”从责任构成的法律要件看，刑事补偿采取无过失责任主义，或者说是基于结果的补偿。

行政补偿的属性和特征

行政补偿的属性。行政补偿是对合法行为造成的损失予以补偿，这一点使其与违法行为导致的损害赔偿区别开来。行政补偿主要是对财产上的侵害予以补偿，这一点使其与不仅以物质侵害，而且以精神的、身体的痛苦为对象的刑事补偿不同。行政补偿是对“特别损失”(特别牺牲)的补偿，这一点使其与以“一般损失”为内容的课税权相区别。

行政补偿的特征。行政补偿是在非常广泛的范围内，依据财产权的保障原则和“公平负担”的原理，对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务，具有如下几个特征：

一、行政补偿的前提是为实现国家和社会公共利益所实施的合法行为引起损失。这是行政补偿首要的最基本的特征，是区别于以违法行为造成损害为前提的行政赔偿最基本的标志。值得注意的是，原因行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生。

二、行政补偿的对象是无义务的特定的国民所遭受的特别损失。首先，是无义务的特定人。如果当事人本身负有行政法上义务，如因违法行为受处罚等，国家不予补偿。其次，是特别损失。国家对于一般人因普遍遭受的损失或者大家因公平负担而承担义务所遭受的损失不负补偿责任。

三、行政补偿既可以是先有损失后有补偿，也可以是在损失发生之前先行补偿，有时还要求必须先行予以补偿。有些行政损失补偿的程序是协商前置，通常是以当事人事前的协商一致为前提的。例如，收用土地、房屋等个人财产时，经常采用事前支付补偿金的方式来弥补受害人的损失。

四、行政补偿的原则是“正当补偿”，即公平合理的原则，补偿的范围一般由法规范加以规定。

五、行政补偿的方式是多种多样的，除金钱等经济补偿外，还可以从生产、生活和就业等社会保障方面加以妥善的安置。

六、行政补偿的资金来源是业者负担。行政补偿的责任主体主要是国家，特殊情况下也可以是国家以外的其他组织或者公民。确定国家以外的行政补偿责任主体，一般以“谁受益，谁补偿”为原则。

七、行政补偿实行个别支付的原则。如土地收用补偿，原则上必须分别向土地所有人及关系人支付。只有在难以分别计算各人的补偿费时，才例外地允许进行一揽子支付。

八、行政补偿的性质是国家和公共团体等行政主体公法上的义务。行政主体为实现公共利益而实施的一切行为，只要给相对人的合法权益造成特别损失，都必然地伴随着予以行政补偿的义务。

行政补偿的必要性

行政补偿与财产权的保障和平等原则。在近代国家，虽然强调并实际上以宪法、法律的形式明确规定财产权不可侵犯，但是，宪法、法律又承认行政主体为了满足公共事业的需要，增进公共利益，可以强制取得私人的财产[1]，或者有权命令相对人就其财产的利用方法及方式等服从有关限制[2]。当行政主体为了公共事业而合法地、有意识地收用或者限制特定人的财产权，迫使特定私人作出“特别牺牲”，就应该通过社会全体负担的方式，来填补由此而产生的损失，以求得有关利害的调整。行政补偿制度是由财产权的保障和平等原则导出的一种法理。

宪法上补偿的必要性。基于合法行为的损失补偿，是《日本国宪法》上的制度(第29条第3款)。关于宪法所规定的“正当补偿”应该是全额补偿还是相当补偿的问题，曾经引起热议，成为人们普遍关注的焦点。关于土地收用，通常认为应该补偿该土地的市场价格。但是，由于土地收用不单是受到财产性损失，当个人的生活基础甚至生活共同体本身也遭到破坏时，便出现了只对土地的交换价值予以补偿能否满足公平负担理念的问题。当宪法上需要补偿时，相关的法律上存在有关补偿的具体规定(请求方法及补偿的范围等)，这是最好不过的;如果法律上没有规定，也可以直接基于宪法进行补偿请求。此外，即使宪法上认为不需要补偿的情况下，以法律承认补偿，作为立法的裁量，也是可以的。

根据是否存在“特别牺牲”作出判定。关于“补偿的必要性”，其判断基准是导致的损失是否构成“特别牺牲”。只要从事社会生活则谁都应该忍受的那种财产权的侵害、制约是所谓普通的牺牲，不能成为补偿的对象，而对特定的人要求其承受超过通常水准的牺牲时，才属于“特别牺牲”。关于区别特别牺牲和一般损失的基准，学说分为形式性基准说、实质性基准说和折衷说。形式性基准说主张：应当根据侵害行为是基于法律对国民不特定多数人施加的一般侵害，还是针对特定人施加的个别侵害，以这种形式上的基准来决定是否属于“特别牺牲”。

实质性基准说主张，应该设定实质性基准，首先着眼于对财产权的规制程度，其次根据规制目的的不同，来决定是否需要补偿。侵害行为是极其严重的，侵害了作为私有财产制度核心的财产权的本质性内容，即侵害了财产权的排他性支配时，属于特别牺牲;没有达到这种程度的侵害，属于忍受限度内的损失。

折衷说认为，应该根据侵害行为的对象是一般人还是特定人(形式性基准)以及侵害行为是否达到侵害财产权的本质内容的程度(实质性基准)两个方面来客观地、合理地决定是否属于“特别牺牲”。

概言之，其财产权因为公共利益而受到限制者，即使在法律上没有补偿规定的情况下，也可以援用宪法第29条第3款直接请求补偿。不过，宪法上所承认的补偿，必须是对财产权所施加的限制超出了社会生活中一般要求的忍受限度的、本质上的制约(实质性基准)，并且属于违反平等原则的个别性负担(形式性基准)，总体上是对特定人的“偶发性、特别的牺牲”进行的补偿。对于一般国民应该负担的财产权的社会性制约，属于财产权内在的制约，当然不能就此请求补偿。

行政补偿在实定法上的根据

行政补偿的宪法根据。《日本国宪法》为损失补偿提供了如下几点根据：第一种，第29条第3款从保障财产权的观点出发规定“正当补偿”原则;第二种，第14条规定应以全体负担来满足公共利益上的需要的平等原则；第25条规定生存权之基本权，要求通过国家的积极干预和支持，对国民保障最低限度的健康的、文化的生活所必要的诸条件的权利。[3]

行政补偿在法令上的根据。日本不存在关于行政补偿的一般性法律，各类补偿规定以各种形式散见于各类法令中。[4]这些法令所规定的损失补偿名称也不统一，有补偿、赔偿、补贴金、收买价格、偿金等。只要有法律规定，当然应该根据法律规定进行补偿。即使不存在有关损失补偿的法律规定，也应该承认直接根据宪法第29条第3款进行的补偿请求。

行政补偿的内容

围绕宪法规定的学说发展。《日本国宪法》第29条第3款规定了“正当补偿”，所以，作为损失补偿的内容应该是“正当补偿”(due compesation)。关于何为“正当补偿”的问题，学说上有完全补偿说和相当补偿说之分。完全补偿说认为，“补偿必须是将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿”，补偿被收用财产的一般市场交易价格。相当补偿说认为，并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观上公正、妥当的补偿计算基准得出合理的金额予以补偿就足够了。从财产权的保障原则和平等负担的原则来看，进而从宪法所追求的建设社会国家目标来考虑，理论上可以说相当补偿说是正确的。但是，除了农地收买以外，判例、通说和实务中皆采取完全补偿说。

对公用收用的补偿。第一，从相当补偿说到完全补偿说。最高法院曾经在关于农地改革案件中采取相当补偿说。但那只是农地改革等社会变革(社会化)时期的一个例外。考虑到损失补偿是为了实现公平负担的制度，通常的公用收用等应该要求完全补偿，所以，后来的判例采取了完全补偿说，认为“当因特定的公益上必要的事业收用土地时，为求得因该收用而使该土地所有者等蒙受的特别牺牲的救济，应该进行完全补偿，也就是说，应该予以使收用前后被收用者的财产价格相等的补偿”，土地收用时的补偿金额为“足够被收用者在附近取得与被收用土地同等的代替地所需金额”。

第二，关于开发利益的规定。为了防止被收用者不当地取得开发利益，法律规定其基准时间为“事业认定公布时”，其后的补偿额，限于事业认定时补偿额乘以物价变动率。就补偿的具体内容来说，因公用收用剥夺了私人财产时，例如，因公共事业，私人的土地、建筑物等所有权及其他具有财产性价值的权利等消灭时，必须支付与该权利的评估价额相符金额的补偿，即给予权利人相当于其被收用剥夺权利价格的补偿。收用上的补偿，是以对权利的完全补偿为其内容的。

第三，通损补偿。通损补偿，即通常损失补偿，是指在收用时，除进行对所收用权利的补偿以外，还必须补偿搬迁费、调查费、营业上的损失等由于收用而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失。作为补偿对象的损失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有权等(权利补偿)之外，还包括搬迁费、营业上的损失等通常可能遭受的附带性损失(通损补偿)。土地收用上的补偿内容，是权利补偿和通损补偿之和。并且，补偿的支付是土地收用的效力要件。

第四，生活补偿(生活再建补偿)。关于水库建设等大规模公共事业对地域社会全体的破坏，除了金钱补偿外，行政机关还应当努力采取基于生活补偿观念的实物补偿(替地补偿等)、公共补偿(公共设施的整备)，采取职业训练和介绍就业等生活重建措施(生活补偿)，确立能够再建地域社会的计划，谋求地域社会的再建(生活再建补偿)。如《都市计划法》、《关于公共用地的取得的特别措施法》等都为行政机关规定了这方面的义务。对残留在该地域者进行的“少数残存者补偿”以及对不得不离职者进行的“离职者补偿”等，都可以作为生活再建补偿的一种类型来把握。

对公用限制的补偿。根据《自然公园法》，都道府县知事未许可在国立公园的特别区域建筑行为，导致计划在该区域建设旅馆的事业者不能进行旅馆营业的损失时，可以说旅馆经营是因国立公园事业这一公益上的要求而受阻，所以，若进行旅馆经营便可以得到的全部利益都应该予以补偿。但是，若采取这种基准的话，补偿的金额往往由权利人的主观计划所左右，若该计划非常庞大，就可能导致要求令人难以想象的高额补偿。这显然是不公平的，是不符合社会公共利益的。公用限制补偿的客观基准是：为了公共事业对他人的财产权赋课不作为义务，即设定公用地役权，补偿的对象是由于该地役权的设定而产生的所有权价值的降低，即应该补偿的金额为由于公用限制而产生的地价降低部分。此外，当因此而发生附带性损失时，该损失的填补也应该作为通常损失补偿，加算在补偿的对象之中。

对撤回占有许可的补偿。从前的损失补偿主要限于公用收用和公用限制领域。当道路、公园、政府办公楼等行政财产的占有许可，由于公共利益上的理由而在使用期间被撤回时，也存在如何进行损失补偿等问题。在撤回中央批发市场内土地使用许可的案件中，下级法院曾作出判决，命令比照公用收用之例，对使用权本身的价值给予补偿。最高法院认为，当行政财产的使用许可因公共利益上的理由被撤回时，原则上没有必要对使用权的丧失进行补偿。不过，因使用权许可被突然撤回，使用权者方面发生的偶发性且不可避免的现实上的损失，却应该成为补偿的对象。

对命令作为、不作为的补偿。被命令设置特定的物件(作为)，或者被停止营业行为(不作为，忍受某种行为)等，判断因此而导致的损失是否需要补偿，可以适用消极目的或者积极目的之基准。[5]

对事业损失的补偿。因实施公共事业而间接地给附近地区的居民带来不利，称为事业损失。以公共之手来填补该损失的制度，称为事业损失补偿制度。实施公共事业之际，虽然没有直接侵害财产权，但是，也可能对其周围带来各种各样的损害。例如，建设了道路、空港、铁道、工厂等，与此相伴的噪音、振动、臭气、阴凉等损害让附近的居民承受。这种损害称为“事业损失”，当其达到一定限度以上时便构成不法行为，因而成为基于《民法》及《国家赔偿法》进行损害赔偿的对象。不过，由于事业本身通常是合法的，所以，以损失补偿的法理来处理这些问题被认为更加适当。

基于结果责任的损失补偿。为了解决以国家赔偿及损失补偿的法制得不到救济的所谓“国家补偿的谷底”的问题，日本在努力扩大国家赔偿范围和损失补偿范围的同时，长期致力于根据特别法进行补偿。有的虽然并非传统意义上的“国家补偿”范畴，但是，它们共同构成了现代日本国家补偿法体系。

负担金制度

一般说来，某项行政活动所带来的利益，只能由特定人或者特定集团来享有，并且，由于实施该项行政活动，往往给另外的特定人或者特定集团带来严重的不利。国家为了实现正义和公平而推进国家补偿，同时也应当建构调整各种利害关系的制度，以谋求公平负担和公平受益。日本的负担金制度在这方面发挥了重要作用。各种负担金都是由行政机关以命令即行政行为的形式单方面赋课的，是具有类似于租税性质的公共赋课金。日本在行政补偿方面的负担金制度，主要有受益者负担、原因者负担和毁损者负担三种情形。

受益者负担。由于行政活动的实施，给特定人带来利益时，对受益者赋课一定的金钱给付义务(负担金)，以谋求将其所得利益返还社会。而当有必要为特定人而实施公共事业时，则要求受益者负担事业费的全部或者一部分。

原因者负担。原因者负担，是指对制造实施公共事业之必要的原因者赋课负担金的制度。例如，对大量地排放废水而导致改建公共下水道之必要者，命令其负担改建下水道所需费用的一部分。此外，为了防止公害而实施绿色林带建设、土壤改良事业等公共事业，根据《公害防止事业费事业者负担法》，对导致公害的事业者赋课负担金，是与原因者负担相类似的制度。

毁损者负担。公共设施的利用者毁坏或者损伤了该设施，导致该设施有必要实施修理等，由毁损者承担该费用的全部或一部分的制度。

注释:

[1]即公用收用，例如，《土地收用法》第3条规定，为了修建道路等“有利于公共利益的事业”，可以强制征购私人土地。

[2]即公用限制，例如，为了保全自然环境，保护美观，禁止国立公园别区域的土地所有人进行新建、扩建或者改建建筑物等变更现状的行为。

[3]通常认为，只有前两个才是行政损失补偿的宪法根据。不过，仅根据前两个宪法根据，有时无法充分对应特殊的补偿需要。例如，因建设水库使村落全部被水淹没，仅靠填补财产上的损失是远远不够的。由于其生活基础本身遭受破坏，无法维持从前的生活状态。以宪法第25条为根据，可导出以生活保障为目的的补偿，如离职者补偿、少数残存者补偿等。有判例认为，因预防接种而遭受损害时，可以将宪法第25条第1款规定作为其请求损失补偿的根据。

[4]例如，《土地收用法》、《灾害对策基本法》、《土地区划整理法》、《道路法》、《河川法》、《都市计划法》、《文化财产保护法》、《建筑基准法》、《消防法》、《渔业法》、《矿业法》、《电气事业法》、《煤气事业法》、《原子能基本法》、《邮件运送委托法》、《航空法》、《农地法》、《土地改良法》、《电波法》、《地方铁道法》、《自来水法》、《烟草专卖法》、《粮食管理法》、《传染病预防法》、《结核病预防法》等。

[5]例如，《航空法》对一定高度以上的物件，原则上要求设置航空障碍灯，这是为了防止航空机冲突的危险(消极目的)，不需要进行设置费用的补偿。与此相对，《电波法》规定，为了电波的规整及其他公益上的必要，行政机关有权变更有关无线局的周波数及空中线电力，或者命令人工卫星局的无线设备的设置场所变更(轨道修正——积极目的)，所产生的损失则需要补偿。