社会组织承接职能探讨

《江南论坛》2017年第8期

改革开放时至今日，如何选择适合本国国情的治理路径，只有厘清各种理论内在的逻辑指向和实践治国效果，才能择善而从，择优而选。首先，何谓“国家治理”，有学者认为，“涉及到的是国家基本制度安排与运行的问题”。也有的认为，“通常是指统治者的‘治国理政’，其基本含义是统治者治理国家和处理政务”。质言之，就是国家如何行使其对内和对外职能，实现利益在各阶级和阶层的分配以达到社会的稳定。其次，我们该如何选。西方发达国家一以贯之灌输给发展中国家所谓的“民主、自由、人权”等思想，结果常常导致一盘散沙、发展停滞、社会动荡。这是因为西方资本主义国家凭借在技术、市场、资源、媒体和传播等方面居于垄断地位，向发展中国家鼓吹民主模式和自由主义思想，使得发展中国家无法集中力量对内发展经济、提升国家实力，对外抵御强权、捍卫国家利益，从而为其持续垄断服务。这也是当今富国的逻辑：“照我说的做，而不要照我做的去做”。因此，我们对自由主义、市场原教旨主义等思想要保持足够的警惕，不能盲目迷信。关于国家治理理论的选择要以马克思主义观点去观察、比较，然后结合我国实情，加以甄选。

一、最小政府、全能主义与有为政府

兴起于20世纪70年代的新奥地利经济学派把被誉为“现代经济学之父”的亚当•斯密提出的“无形的手”，也即是我们通常说的“看不见的手”，运用于他们所主张的自由放任的经济学思想，要求政府担当“守夜人”的角色，从而实现“最小的政府就是最好的政府”的理想目标。新奥地利学派的核心人物米塞斯说过，“在市场经济体制下，个人可以自由选择任何一种他们想要整合于其中的社会合作结构的活动方式。只要存在着市场交换，就有自发的个人行为。这种体制被称作自由放任主义，正如拉萨尔所说的守夜人政府那样，在此体制下，有自由存在，是因为个人可以自主地计划自己。”（米塞斯：自由与财产，王禹译甘超英校，2017年4月24日.）因此，从萨缪尔森开始引用亚当•斯密“看不见的手”到米塞斯鼓吹政府充当“守夜人”角色来表达对市场的推崇，西方自由主义经济学家们对市场的偏执放大到对政府职能的认识上来，就是要“最小的政府”。

正如美国的古典自由主义者罗伯特•诺齐克说的那样，“我们有关国家的主要结论是：可以得到证明的是一种最弱意义上的国家（aminimalstate），即一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等较有限功能的国家；而任何功能更多的国家（extensivestate）都将因其侵犯到个人不能被迫做某些事的权利而得不到证明；最弱意义上的国家是正确的，同样也是最有吸引力和鼓舞人的。”（[美]罗伯特•诺齐克.无政府、国家与乌托邦[M].何宏怀等译，北京：中国社会科学出版社，1991：1.）在国家治理路径选择上，我们看似只能在“最小政府”与“全能主义”（totalism）中取舍，这也是人们在认识过程中容易发生的陷入非此即彼二值逻辑误区的一种惯常现象。随着剧变及中国的社会主义市场经济体制的改革和运行，表明“全能主义”已然是“明日黄花”，但是否说明“全能主义”一无可取？在“最小政府”理论大行其道时，面对各种外部性矛盾和“市场失灵”时，亦同样束手无策。因此，萨缪尔森也不得不承认，“合理划分市场和政府的界限是一个长期而持久的课题……每个有效率并且讲人道的社会都会要求混合经济的两面———市场和政府都同时存在。如果没有市场或者没有政府，现代经济运作就都会孤掌难鸣。”

（[美]保罗•萨缪尔森，威廉•诺德豪斯.经济学（第18版）[M].萧琛主译，北京：人民邮电出版社，2008：36.）作为新结构经济学的开创者、前世界银行副行长林毅夫教授提出“有效市场、有为政府”论，就能切中肯綮、一言中的，给发展中国家提出一条新的可行路径。经济运行是如此，国家治理同样离不开或少不了市场和政府的参与。尤其是发展中国家在制度方面还不够健全，“同时具备‘掠夺之手’和‘保护之手’的特征”（李玲，江宇.有为政府、有效市场、有机社会———中国道路与国家治理现代化[J].经济导刊，2014〈4〉：17），在此情况下，强调“最小政府”，就很可能让政府不作为，放弃政府应当承担的责任，比如维护一个统一、有序、开放、竞争的市场，否则就会导致无政府状态，政府组织能力涣散，而丧失国家治理的权威和可能。基于“全能主义”的效率低下和可能存在的“权力寻租”，我们在强调“有为政府”的前提下，力求发展政府、市场之外的第三方力量———社会组织。通过社会组织来承接政府的部分职能，可以提升政府管理的效率、降低管理成本、提高管理效率、避免权力寻租和腐败的滋生。社会组织可以进一步促进政府治理的公平、公正和公开，可以提升政府治理的专业化和专门化水平，可以拓宽政府与公民的沟通渠道和提升沟通效率，促进社会和谐发展。

二、南通社会组织承接政府职能状况

截至2016年11月，南通市注册登记的社会组织数2.2万个，每万人拥有社会组织数10.3个，其中直接登记的社会组织613个。2015年以来，南通市政府在全省较早地通过社会组织、社会力量来参与物业管理、软件开发、设备维修等行政事业单位运行辅助事项。同时根据南通实际情况，在公共自行车租赁、道路设施维护、展会布展、规划编制、第三方财务检查和绩效评价等17个项目上，尝试政府购买公共服务的试点工作。但具体分析，南通市社会组织在承接政府职能的过程中还存在诸多不足。

1.政府部门、单位认识存在误区。政府职能的转移，一方面涉及到相关部门的利益，若不能正确认识和处理好当前与长远、局部与整体利益关系，就会妨碍这些部门的积极性、主动性；另一方面，也是思维层面对社会组织的作用认识还不够，或者没有从整个国家的顶层角度看问题，没有认识到机构臃肿、人浮于事、效率低下的“大企业病”是政府的最大敌人。而通过市场引进社会组织承接原来政府部门的职能，可以有效地节约成本，提高成效、提升人民对政府的满意度和美誉度。有的政府部门担心改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”，没有从制度上认真思考予以宏观支持、引导、帮助和监管的相关安排。

2.社会组织的发展滞后，提供的服务规模偏小、覆盖面窄。南通社会组织虽然总数在全省第三，但在整体发展和承接政府职能方面，与南京、苏州、无锡等地相比还有较大差距。从目前状况来看，南通市现有社会组织尽管数量较多，一直都是在政府的扶持下存在的，很少参与到市场经济中赢利经营，能提供的社会服务不能满足政府部门和市民的需要，大项目无力承接、小项目质量不高。往往只能承担物业管理、系统维护等业务，或者替政府做些规划编制、课题研究等工作。至于直接面向市民的教育、医疗、养老等服务，则鲜有表现，关键原因是自身能力不足导致政府和市民的双重不信任。

3.总体发展不平衡，部门、地区差异明显，服务项目监管和绩效评价体系不健全。比如南通的“江海志愿者”协会发展相对较好。据其服务站长介绍，“江海志愿者”协会现在的目标是要将志愿者服务做到“常态化”模式。所谓常态化是指达到每天都会有服务活动或者至少每个月一次的服务活动，如进社区为老人送餐、护学岗等。但是，在政府管理体制、资金筹集、组织管理架构、服务方式等方面存在一些问题，因此需要改革政府管理体制、拓展资金募集方式和渠道、健全组织管理架构、增加方式。但社会组织在其他部门、全市其他地方发展就极为不平衡。一是地区、部门认识不足，重视不够，反应迟缓，启动滞后。二是在市区，区级政府主体意识有待增强。相当一部分公共服务类项目比如居家养老、社区服务等，事权在区级，公共服务购买主体即为区级政府。区级不重视、不主动，制约了市区面上的推进力度。三是部门、单位主动性不够，不太愿意打破原有的行事规则和利益格局。政府作为购买公共服务出资者，向社会力量购买公共服务的监管和评价责任理应由政府相关部门承担。而政府在这方面显得力不从心，甚至有“独此一家”之感。在对社会组织承接职能的合同方面缺少具体的量化指标和规范的工作流程。监督和绩效评价机制尚不完善，无法确保质量。

三、对策思考任

何新事物的出现都不是十全十美的，需要各方面保持耐心，更关键的是，要杜绝“走回头路”的想法。转变政府职能，提高社会组织承接政府职能的能力和水平，势在必行，不容置疑和否定。

1.要转变政府治理理念，强化公共服务职能。一是确立科学治理理念，实现“传统管理”向“现代治理”转变。要发挥政府与社会力量各自功能优势，相互弥补，相得益彰，形成多元公共服务供给格局。二是政府在转移职能过程中，要实现从“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府确定购买内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。三是确立责任理念，实现“结果管理”向“过程管理”转变。购买服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍属政府公共部门。政府作为出资者，应站在公共利益角度，明晰服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。

2.加大培育扶持力度，增强社会组织承接能力。社会组织作为政府与社会之间的中介，在服务社会方面具有先天的优势：一方面各类社会组织相对熟悉政府行政工作和公共服务供给的方式和流程，其参与公共服务，可以减轻政府的工作负担，避免政府因为职责过多而不断增加部门机构和人员编制；另一方面又可以避免行政化带来的种种弊端，提高公共服务的质量与效率，减少因权力寻租产生的腐败。当前，社会组织已成为社会良性发展不可或缺的重要力量，作为公共服务市场的重要参与者，理应得到政府的大力鼓励和扶持。政府要在注册登记、行政审批、财税扶持、金融扶持、项目优先委托等方面出台相关政策措施，支持和促进社会组织发展壮大。优先发展那些得到市民认可、可以帮助政府分担职能的公益性社会组织。比如对慈善捐助、救灾济困的社会组织，给予政策和资金的倾斜和补贴；发挥有关科、教、文、卫等民生事业类的社会组织的作用，它们与市民群众的生活息息相关，能够弥补政府部门的人手、精力和专业方面的不足；而互助志愿者协会、社会矛盾调解协会等社会组织可以把市民的智慧、热情和力量集中起来，为社会的和谐做贡献；此外，有关工商经济方面的社会组织则可以协助政府在经济发展、改善民生方面发挥作用。比如，成立于2009年的南通世界通商总会，在促进南通与东南亚、非洲、东欧等地区国家的联系与发展同时，积极加大对南通本地的投资与发展，成为工商业界社会组织的良好典范。

3.政府要全力加强监督管理，切实保证服务质量。对于社会组织在承接政府项目过程中，可能存在的服务效率低下、市场不发达、政府监管弱化、供应方不认真履责等种种风险，政府要加强监管职能。一是政府要提供一个有效市场。有效的市场必须以有为的政府为依托。如果放任市场的所谓自由竞争，必然会导致资本的竞争，国家和社会很可能被资本裹挟。而人民群众则成为资本的盘剥对象，社会贫富差距会突破合理限度。“休克疗法”后的俄罗斯就是一个最好的例子。因此，政府要对市场严格监管，确保市场有序竞争。二是提高社会组织、供应商的内部控制能力。虽然潜在的竞争可能淘汰低效的服务供应商，但对非竞争的服务供应商来讲，供应商的内部控制起着关键作用。民政部门要加强对各类社会组织的监督管理，财政部门要按照政府采购法的相关要求，对不良供应商及时予以查处打击，努力维持政府采购市场良好秩序。三是要严格政府购买服务的预算管理和资金管理，建立严格的监督和科学的评价机制。强化公共服务购买资金源头管理，在既有财政预算安排中科学编制政府购买公共服务的资金预算，规范资金审核拨付程序。加强绩效管理，强化绩效考核，提高财政资金使用效率，努力降低购买成本，提高公共服务质量。

社会组织承接政府职能是政府治理的一次重大变革，实现了公共服务供给主体的多元化，推进了政府职能转变，促进了政事、政社分开，并通过整合利用社会资源，促进服务业加快发展，激发经济社会活力，提高公共服务水平和效率，为建设服务型政府奠定了基础，促进了市场和民间组织的发展。但政府在购买公共服务时，必须建立以政府责任为核心，以政府合同管理能力提升、供应方内部控制完善和公民权利实现为内容的风险防范框架和相应的体制机制，从而进一步促进社会组织在承接政府职能方面迈上健康、快速发展的轨道。

作者：杨帆；杨静 单位：南通职业大学公共教学部