大陆《民办教育促进法》与台湾《私立学校法》述论

[摘要]民办高等教育立法的目的是保障和促进民办高等教育的健康发展。对大陆《民办教育促进法》与台湾《私立学校法》进行比较研究，并对民办高等教育法制化过程中存在的问题进行反思，可为两岸民办高等教育政策法规的完善提供参考，具有重要的理论和实践价值。

[关键词]民办教育促进法 私立学校法 比较研究

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843-（2013）-04

[作者简介]陈汉强，浙江医药高等专科学校教务处（浙江宁波315100）

比较大陆《民办教育促进法》与我国台湾的《私立学校法》，其内容虽有所差异，但都包含了对私立学校的立法宗旨、学校性质与地位、董事（理事）会制度、奖励与扶持、税收、收费等方面的条文规定。比较《民办教育促进法》与《私立学校法》的异同，对促进民办教育的发展具有积极意义。

一、立法宗旨

大陆《民办教育促进法》

（以下简称《民促法》）第一条规定：“为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，根据宪法和教育法制定本法。”根据该条规定可以看出，《民促法》的立法宗旨有三：（1）实施科教兴国战略；（2）促进民办教育事业的健康发展；（3）维护民办学校和受教育者的合法权益。这体现了国家对民办高等教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导和依法管理，维护了民办学校的办学自，保障了民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。

台湾《私立学校法》总则第一条规定：“为促进私立学校多元健全发展，提高其公共性及自主性，以鼓励私人兴学，并增加国民就学及公平选择之机会，特制订本法。”可以看出，其立法宗旨是为了确立筹设私立学校的权利义务主体，提高私人办学的自主性，并适应未来一法人可设立多学校的需求。

总体上看，两部法律因制定时间不同而分别承担了不同的历史使命，法律实施侧重点有所不同。《私立学校法》侧重于促进私立学校多元健全发展，提高其公共性及自主性，以鼓励私人兴学，并增加国民就学及公平选择之机会；而《民促法》的宗旨是为了促进民办教育事业的健康发展及维护民办学校和受教育者的合法权益。

二、民办（私立）学校的性质与地位

《民促法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。它强调的是民办教育公益性事业的属性，而否定民办高校的营利性，规定了民办教育的社会主义属性。《民促法》对民办教育性质和地位的界定是该法的一个关键性原则。

《私立学校法》第二条规定：“各级、各类私立学校之设立，除法律另有规定外，应由学校财团法人申请之。”因此可以看出，台湾私立学校必须作为财团法人的身份方可设立，其性质为财团法人，私立学校与财团法人合二为一。因此国内学者将其称之为“公益性的财团法人”。关于私立学校的地位问题，在《私立学校法》制定的最初预设中，立法思想便蕴含了“私立学校的补充性、非营利性、公共性以及世俗性的地位特征”。在最初制定《私立学校法》时，在国民教育阶段中私立学校则属于例外的、补充的地位。私立学校并没有规定必须登记为财团法人，但均被视为非营利性的公益性团体。私立学校的公共性也是在私立学校规程时期确立的，在当时制度的限定下，私立学校与公立一视同仁，具有明显的公共性。

比较得出，《民促法》规定了民办高等教育公益性事业的性质，这也就强调了民办教育的公益性。同时也指出，民办高等教育是社会主义教育事业的组成部分，承认了民办高等教育在社会主义教育事业中的重要地位。《私立学校法》在第三十五条中规定了财团法人的性质，私立学校与公立具有同等重要的地位，并具有公共性。

三、董事（理事）会制度

《民促法》第十九条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”对董事会人员的组成，规定学校理事会或者董事会应由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，其中1/3以上的理事或者董事应当具有5年以上教育教学经验。对于董事（理事）会的人员数量，规定学校理事会或者董事会应由5人以上组成，设理事长或者董事长1人，理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。关于董事会的职权，《民促法》规定，学校理事会或者董事会行使下列职权：聘任和解聘校长；修改学校章程和制定学校的规章制度；制定发展规划，批准年度工作计划；筹集办学经费，审核预算、决算；决定教职工的编制定额和工资标准；决定学校的分立、合并、终止；决定其他重大事项。

《私立学校法》第二章第三节规定了董事会、董事及监察人的设置原则。关于董事及董事会，规定董事会由7-21人组成，董事每届任期4年，连选得连任；在资格限制上，董事相互间有配偶及三亲等以内血亲、姻亲之关系者，不得超过董事总额1/3；董事会创办人为当然董事，不经选举而连任；对董事的选举，董事会应于当届董事任期届满两个月前开会选举下届董事，并应于选举后30日内，检具全体董事当选人名册，报请法人主管机关核定；对董事长的选举，新董事会应于报法人主管机关核定后30日内，由原任董事长召开新董事会，推选新任董事长报法人主管机关核定，并于当届任期届满前交接完毕，报法人主管机关备查。除此之外。本节还对董事的补选、解除、消极资格以及相关罚则作以详细说明。

《民促法》规定，学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构，而《私立学校法》规定私立学校必须设立董事会。台湾私立学校必须设立董事会，其决策机构较为明确，而《民促法》则留下了“其他形式”的空间，这种规定某种程度上对民办高校的管理带来不便，可能导致监督管理缺乏约束对象，内部法人治理结构也因此不完善。《民促法》的弹性设置会让其董事会的法律规定形同虚设。

四、奖励与扶持

《民促法》关于扶持与奖励的条款，由第四十四条至第五十二条组成。包括：（1）县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人；（2）县级以上各级人民政府可以采取经费资助、出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；（3）民办学校享受国家规定的税收优惠政策；（4）国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业的发展；（5）人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费；（6）新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。

《私立学校法》在第五章规定了奖励、补助与捐赠的办法，规定了私立学校奖励与补助的条件、对象、方式以及对赋税减免措施。它规定，私立学校办理完善、绩效卓著者，法人或主管机关应对学校法人、校长或有关人员予以奖励。其中政府奖补助金的覆盖面较为广泛，涉及到对学校、董事会及校长、行政员工、教职员工、学生的奖励。奖励方式自由灵活，除了颁发奖金之外，还颁给奖匾、奖词、奖章、勋章以及嘉奖等。第六十条规定，对未依法使用奖助金的私立高校，“教育部”除了有权收回奖助金外，还可以停止申请奖助金的资格，直至其改善为止。私人或团体对于学校的捐赠或宗教法人捐赠设立宗教研修学院时，除依法予以奖励外，并依法获得减免税捐。另外，对个人或盈利事业的捐赠事宜作了相关规定。

比较看出，在奖励与扶持部分，《私立学校法》比《民促法》更为详细和具体。《私立学校法》的规定包含了对私立学校奖励与补助的条件、对象、方式以及对赋税减免措施的具体说明。但《民促法》对扶持与奖励的规定过于宏观，对于采取什么具体方式，奖励幅度多大以及获得奖励的条件等并没有确切说明，缺乏具体的实施细则。

五、税收问题

《民促法》第七章第四十六条和第四十七条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”。《私立学校法》规定：“私人或团体对于私立学校之捐赠，除依法予以奖励外，并依所得税法、遗产及赠与税法之规定免税”。两部法律都在此强调了对民办（私立）学校的税收优惠的具体措施。我国大陆学者胡建波认为，就捐资办学抵税一项，大陆的税收优惠要优于台湾。如《民促法》允许捐赠人百分之百抵税，而台湾则规定：个人之捐款，不超过综合所得总额50%，营利事业的捐款，不超过所得总额25%，并得依规定申报当年度所得税。

比较而言，两部法律都强调了对民办（私立）学校的税收实施优惠政策。《民促法》规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策。《私立学校法》规定，私人或团体对于私立学校的捐赠，除依法予以奖励外，并依所得税法，遗产及赠与税法之规定免税。但目前大陆民办高等教育正处于快速发展时期，大陆的税收优惠措施要优于台湾，尤其捐资办学抵税这一做法，表明大陆现阶段对民办高等教育的促进力度比台湾要大。

六、收费问题

关于民办学校的收费问题，《民办教育促进法》第三十七条规定：“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。”另外，它还规定：“民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件。”很明显，学历教育机构和非学历教育机构，其收费办法有明显区别。另外，其收费项目及标准均由学校自行制定，但学历教育机构收费必须报有关部门批准、公示，非学历教育机构报有关部门备案、公示。稳定的经费来源是民办高校开展正常教育教学活动的基本保证，对确保教育机构在社会主义市场经济条件下稳定运行与健康发展具有直接的影响。

《私立学校法》第四十七条对收费问题的规定如下：“私立学校向学生收取费用之项目、用途、数额及其它应遵行事项之办法，由学校主管机关定之。私立学校每学年度向学生收取费用之项目、用途及数额，应予公开，并应于学校信息网络公告及于招生简章载明。”以上可看出，两部法从民办（私立）高等教育的实际情况出发，要求按照有关规定向受教育者收取学费、杂费以及住宿等学习期间必要的费用。《民促法》的规定给民办高校更大的自，意在从税收方面给予优惠，进一步鼓励私人兴学。而《私立学校法》则将收费项目、用途及数额严格控制在主管教育行政机关的权限范围内，各私立学校均据此严格执行。它允许学校向其就学的受教育者收取民办合理费用，这是民办（私立）学校的重要经费来源，是民办（私立）学校办学自的体现。