正确认识建设企业内部控制体系

【摘要】2008年5月22日,财政部等五部委了财会[2008]7号文件《关于印发〈企业内部控制基本规范〉的通知》,启动了我国企业内部控制框架建设,各级领导也高度重视内部控制制度建设,文章认为在建设企业内部控制过程中,要充分认识到内部控制建设的必要性,首先要认识到我国在内部控制建设中存在的问题。

【关键词】认识内部控制必要性

我国内部控制雏形可以追溯到西周时期,但是真正开始认识和运用内部控制则起步较晚,直到20世纪90年代,有关部门才开始重视并努力推动企业内部控制的建设。2008年5月22日,财政部等部委了《关于印发〈企业内部控制基本规范〉的通知》(以下简称《基本规范》),这是我国第一部全面规范企业内部控制的规章制度,是我国企业建立和实施内部控制的基础框架,是统领应用指引、评价指引与鉴证指引的标准,开创了中国企业内部控制体系的新局面,是指导我国企业如何加强内部控制的最基本也是最主要的法规文本。

一、目前内部控制认识存在误区

目前,我国对内部控制的认识,很多企业还停留在职务分离和账户核对的层次上,尚未认识到内控机制与现代企业制度的深刻内在联系,自然也就未能意识到内部控制在公司治理和经营管理中的地位和作用。

1、认为内部控制的建设就是制定规章制度。书面形式的规章制度,虽然是内部控制的一种必要表现形式,而且是内部控制管理中最重要的环节,但是,员工价值观、职业道德与胜任能力等软环境,也是企业内部控制建设的重要组成部分。另外,在重视制度制定的同时,更应该注重制度的实际执行。否则,再完善的制度,如果仅停留于书面形式,也无任何管理意义。

2、认为内部控制就是“管、卡、压”,会影响工作效率和积极性。这种观点认为,内部控制必然导致大量的规章制度要遵守,一堆表格要填写,许多公章和私章要加盖,既滋生官僚作风,又影响工作效率。不可否认,为了达到内部控制的目标,遵守规章制度、填表格和签章都是必要的控制手段。而且履行这些控制手段和措施,肯定会耗用一定的时间。但是,这并不意味着一定会滋生和降低工作效率。相反,只要企业在设计控制制度时,能够根据企业的实际业务流程制定合理的控制程序,就完全可以实现控制和效率的统一。反之,如果只是为了图省事,减少控制措施和控制环节,则可能导致企业发生严重的经济舞弊,而且在没有科学严密的制度约束的情况下,各个部门和岗位很容易遇事相互推诿,工作效率很难真正提高。

3、认为内部控制主要是会计和审计部门的工作。事实上,内部控制不仅首先不是,而且也主要不是会计和审计部门的责任。就控制责任来说,对内部控制负总体责任的首先是董事会和总经理这些高层管理机构,会计部门和审计部门只是作为职能部门具体实施内部控制的相关工作。就此而言,会计部门、审计部门和企业中的生产部门、计划部门、销售部门等在内部控制管理中处于相同的责任地位。在管理实践中,企业的内部控制涉及管理的各个层面和环节,因此企业的所有部门和人员都和内部控制的有效实施有着密切关系,都以自己的工作岗位和工作内容为界限而承担相应的控制责任。否则,如果仅仅依靠会计部门和审计部门,则根本无法完成预定的控制任务,而且在控制过程中如果不能全员参与、全过程参与,那么局部的控制效果也很容易被其他部门或环节中的浪费或损失所抵消,从而无法从总体上提高企业的内部控制管理成效。

4、认为内部控制就是为了防止贪污舞弊。预防贪污和舞弊是内部控制的一项重要任务,可以说从内部控制产生之日起这种作用就一直存在,而且也是人们强调的重点之一。但是,随着内部控制的发展,预防贪污舞弊只是其工作的一部分内容,现代内部控制则侧重于关注企业经营效率的提高、回避企业经营过程中的各种风险等。

5、认为内部控制越严格越好。内部控制应当根据企业的实际情况来制定,不同行业、不同规模的企业,其生产经营的特点是不同的。因此,对内部控制的要求也有很大差异。内部控制制度的制定,要遵循成本效益原则和灵活性原则。内部控制并非越严格越好,关键是要适合企业的自身情况,能提高企业的经营效率。从理论上讲,判断一个控制制度的优劣,不是看其严密程度,而是看其是否能够真正促进企业管理水平的提高。

6、认为内部控制制定后,可以一成不变。一些企业认为,只要内部控制制定得当,就可以一劳永逸。事实上,内部控制具有较强的时效性和环境适应性,今天有效的内部控制明天不一定有效。同时,内部控制也有一个精益求精的过程,内部控制总归是不可能很完善的。因此,企业要定期评估内部控制是否有效,以发现控制中的缺陷,并及时采取措施加以修正。

7、认为内部控制建设可以采用“拿来主义”的思想,拷贝其他国家或其他企业的制度。不可否认,内部控制的一部分控制方法是具有通用性的,如岗位分离控制、实物控制、授权批准控制等都可以直接采用其他企业的经验做法。但是,内部控制还有其他一部分内容内生于每个企业的生产经营过程和管理活动之中的,无法直接采用其他企业的做法。其实,即便是一些具有原理性、通用性的控制方法,也应该与企业每个阶段的实际情况相结合,而不能直接采用其他企业的做法。否则,很难有良好的控制效果。内部控制与企业实际紧密联系,每个企业的情况都各不相同,不能整齐划一,不可能存在一个放之四海而皆准的内部控制制度。

8、有法不依,执法不严,有章不循,无章可循的现象较为突出。企业人员,特别是企业负责人对建立企业内部控制制度认识不足,甚至对内部控制存在误解,认为内部控制就是一堆制度手册、文件和约束自己的一些规定,更为严重的是有章不循,守制不严,凡事对自己网开一面,致使内部控制制度流于形式,只是把内部控制制度“写在纸上,贴在墙上,装饰门面”,而在具体经济业务处理上,过多的具体问题具体对待,过多的灵活性,而不按照规定程序和要求办理,致使内部控制制度失去了应有的作用,甚至为道德思想败坏的人留下可乘之机,达到个人或小团体的利益。

二、内部控制越来越受重视的原因

内部控制的事实存在于几千年的历史沉迹之中,为什么在近几十年里才受到人们的普遍重视并加以广泛应用?其原因不外乎以下四个方面。

1、科学技术发展的影响。人类历史上的三次产业革命,不仅促进了生产力的变革,而且也促进了管理方式的变革。机器生产导致了企业规模扩大和资本集中,改变了手工作坊的传统管理方式,通过授权进行牵制的管理方式应运而生。电能的利用使企业管理者认识到在采用新技术、新设备的同时,要不断采用科学的管理方法来代替传统的靠经验的管理方法,即要借助事先制定的科学程序和标准对生产和分配过程进行控制和调节。自动化技术的采用引起了管理与控制的全面改革,使现代管理手段被广泛应用,尤其是信息科学的发展更加促成了内部控制系统的建立。

2、加强宏观控制的促成。20世纪30年代持续的经济危机和社会震荡,动摇了人们对传统资产阶级经济理论的信仰,促进了美国经济宏观控制理论与实践的发展,政府交替运用刺激和紧缩的财政金融手段来干预微观经济,

制约其放任自流,这就促使大多数企业为了免于破产而加强内部控制,以适应宏观控制的需要。

3、企业提高经营效率的需要。二次世界大战以后,西方一些发达国家,由于资本的集中和市场的国际化,资本主义企业规模迅速扩大,业务日益繁杂,企业最高管理当局,不可能事事都亲自过问,必须建立健全制度,使各项业务的处理标准化和程序化,使人员的职责分工制度化,使一切手续的执行规范化,使全体工作人员能按规定有条不紊地进行工作,并能做到相互促进和相互制约,以防范错误和弊端的发生,保护业主的财产不受损失和侵占,有利于管理方针的贯彻和经营效率的提高。由于内部牵制无法防止合伙舞弊,也不可避免地要增加费用,使一些小企业成本增高、负担过重,所以内部控制在内部牵制的基础上迅速地建立起来。

4、外部审计发展的要求。由于企业规模的扩大、经济业务的繁杂和频繁发生,外部审计师进行评级审查已不再可能。他们开始把注意力集中到企业内部控制的可信性和有效性上,这就促使企业管理者更加重视内部控制建设,要求对差错和舞弊行为及时提供反馈信息,以保证预定目标的实现,并适应外部审计师的要求。

三、我国制定企业内部控制基本规范的原因

内部控制作为公司治理的关键环节和经营管理的重要举措,在企业发展壮大中具有举足轻重的作用,但从现实情况看,许多企业管理松弛、内部控制弱化、风险频发,资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题还比较突出,为了引导企业进一步加强内部控制,1999年修订的《会计法》,第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求。

安然、世通等财务舞弊和会计造假案件的发生,严重冲击了美国乃至国际资本市场的正常秩序。研究结果表明,内部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众的重要原因。为此,许多国家通过立法强化企业内部控制,内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”,我国境外上市企业纷纷花巨资聘请海外机构设计内部控制制度,以适应上市地的监管要求。

内部控制作为公司治理的关键环节和经营管理的重要举措,在企业发展壮大中具有举足轻重的作用。但从现实情况看,许多企业管理松弛、内部控制弱化、风险频发,资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题还比较突出。为了引导企业进一步加强内部控制,1999年修订的《会计法》,第一次以法律的形式对建立健全内部控制提出原则要求,财政部随即连续制定了《内部会计控制规范――基本规范》等7项内部会计控制规范,审计署、证监会、银监会、保监会等部委从不同角度对加强内部控制提出明确要求。但是,随着市场经济的发展和企业环境的变化,单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险,会计控制必须向风险控制发展。同时,各部门之间的内部控制要求也有待于进一步协调,以便为进行内部控制自我评估和外部评价提供统一标准。

各级领导高度重视内部控制制度建设。总理在十届全国人大四次会议上作《政府工作报告》时强调,要“完善公司治理,健全内部控制机制”。2004年底和2005年6月,国务院领导同志连续两次就强化企业内部控制问题作出重要批示,其中,2005年6月,在财政部、国资委和证监会联合上报的《关于借鉴〈萨班斯法案〉完善我国上市公司内部控制制度的报告》上作出批示,同意“由财政部牵头,联合证监会及国资委,积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。2006年7月15日,财政部、国资委、证监会、审计署、银监会、保监会联合发起成立企业内部控制标准委员会。

综合以上各方面情况,制定企业内部控制规范,是经济社会发展的迫切要求,是新形势下监管部门落实科学发展观、服务企业改革与发展的重要举措。