土地征收中公共利益界定论述

【摘要】公共利益制度是土地征收中的一项重要制度。但是由于现在运行的法律对公共利益的相关概念没有明确规定，使得土地征收中的公共利益主体和标准界定不清楚。本文着重分析了我国公共利益现状以及学者们对公共利益的争议，并根据学者们不同的意见给出了解决办法。

【关键词】公共利益 解决办法

一、我国公共利益界定现存问题

目前，在现行土地征收制度框架和实践中，有关公共利益的界定存在着一些不容忽视的问题：（1）“公共利益”的内涵、外延均缺乏明确界定。公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念。就我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的相关规定来说，对于什么是公共利益都只是作了概括性的规定，未作列举性的规定，梁慧星先生的《物权法建议稿》第48条对于公共利益作出了较为明确的界定：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益。”该条同时指出“征收不得适用于商业目的”。该草案也仅仅是确定了公共利益的大致范围。（2）公共利益的界定、判断主体不适当。目前，我国对公共利益的界定、判断主体是行政机关，但事实上，政府并不仅仅是“公共利益”的决策者，也是征收收益的享有者。“经营土地”收入或土地增值收益成为地方滥用公共利益条款的最大动力。（3）公共利益的界定、审查程序不恰当。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，土地征收可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。改程序在具体制度设计上存在着较大差距，尤其是有关土地征收程序的立法颇为简单、粗糙。（4）公共利益的征地补偿不合理。依照《土地管理法》的规定，土地补偿费及安置补助费原则上是以被征收土地的原有用途为基础，补偿标准不因土地征用后用途的改变而改变;对于耕地的征收，其补偿的标准为该土地被征收前3年平均产值的6―10倍;土地补偿费及安置补助费的总和不得超过被征收土地征用前3年平均年产值的30倍。该补偿标准确定的原则本身存在着缺陷，如没有考虑因种植植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异等等问题。

二、学者对于公共利益界定的争议

《物权法（草案）》第四稿第49条规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收征用单位和个人的动产和不动产;但应按照国家规定给予补偿，没有国家规定的应该给予合理补偿。该条文对公共利益只作了抽象的规定，没有作出具体明确的界定，在学界引起了强烈的争论。有的学者反对将公共利益作明确界定，其主要理由是：一、公共利益本身是个高度抽象的概括性概念，具有不确定性，难以做出界定，各国立法基本上没有对之作精确的定义;二、公共利益是个开放发展的概念，囊括的范围非常广泛，难以一一列举;三、公共利益本身具有一定的主观性;四、在物权法中用反面排除的方法来界定公共利益也非常困难。我国的立法机关亦认为：在不同领域内，在不同的情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂。而且，征收属于公权力的行驶，不宜也难以对各种公共利益作出统一的规定。事实上，从目前全国各地因拆迁房屋、征收土地引起的诸多尖锐问题表明，公共利益的模糊规定似乎成了始作俑者。争论的焦点是：法律规定征收征用的目的必须是为了公共利益，那么立法该不该明确公共利益到底是什么、征收征用应遵循什么程序并依据什么规范性文件给予补偿等问题。这些问题一直困扰着学者们，至今也未成定论。因此，有的学者们认为厘清公共利益至关重要。他们认为公共利益界定是化解现实矛盾的需要。一些地方政府为满足地方利益、部门利益甚至是私人利益，乘公共利益和私人利益界限模糊之机，滥用征收征用权，严重侵害了私人财产权和社会安定和谐，如北京野蛮拆迁事件、江苏铁本事件等等。

三、公共利益界定的判断标准

学者们认为对公共利益的界定不是某一个或几个标准可以明确的，它需要综合运用各种标准来进行判断：（1）法定性标准。是指公共利益必须通过法律来确定，只有属于法律明确规定的属于“为了公共利益的需要”的范围的事项，才能够对公民的房屋予以征收。（2）公众收益标准。是指公共利益必须是能够让不特定的多数人享有利益。（3）用途效果标准。是指公共利益必须能最终有效促进全体社会成员的社会福利。（4）可持续发展标准。我们在判断一个项目是否属于公共利益时，不仅要看此项目是否促进当代人的发展，而且还要考证此项目是否会对后代人的发展造成负面影响。

四、构建相应程序和制度保证公共利益更明晰

界定公共利益的最根本的目的是为了实现物权法的基本目的定纷止争，实质是防止公权力以公共利益为幌子侵犯私权。有学者认为应从以下几方面着手：

（1）明确为了公共利益行使征收征用权的主体必须是国家，并明确为相应层级的政府，但是要慎重到底哪级政府有权决定征收征用。

（2）立法应规定在征收征用前必须进行听证。听证会至少应有政府、利益受损方代表、独立的相关专家代表三方主体参加。

（3）建立合理的补偿制度。即使公共利益成立，只能说明征收征用的合法性和正当性，但不能忽视对被征收征用人的公平合理补偿。在实行补偿过程中应引入独立的价格评估程序，评估机构应由被征用人和政府共同指定。

参考文献：

[1]吴春燕.我国土地征收中公共利益的厘定与处置[J]现代法学，2008，11.

[2]物权法草案未对“公共利益”作出界定[EB].新华网，2006，8.